Следующим новым организационным принципом функционирования избирательной системы стал принцип государственного финансирования выборов (ч. 3 ст. 100). Строго говоря, данный принцип не был новым, поскольку в силу высокой централизации и бюрократизации избирательной системы в нашей стране процесс выборов никогда ранее не допускал участия в них иных источников финансирования. Однако впервые он получил конституционное закрепление лишь в Основном законе 1977 года.
Наряду с некоторым расширением прав граждан избирать и быть избранными появилось и одно дополнительное ограничение. Статья 101 гласила, что гражданин СССР не может, как правило, быть избранным в два Совета. Вместе с тем это ограничение нельзя не оценить положительно, поскольку оно ограничивало практику использования многочисленных депутатских постов в качестве бесплатного приложения к номенклатурной партийной или государственной должности.
Таким образом, существенных изменений Конституция СССР 1977 года в действовавшую ранее советскую избирательную систему не внесла.
Основная реформа советской избирательной системы началась в период перестройки. Начало ей было положено принятием Закона СССР от 1 декабря 1988 года «О выборах народных депутатов СССР».1
Наиболее важные новеллы этого Закона и практика их реализации:
Один из важнейших этапов процесса выборов - выдвижение кандидатов в депутаты и обсуждение их деловых и личных качеств. В соответствии со статьей 9 Закона право выдвижения кандидата принадлежало трудовым коллективам, общественным организациям и собраниям избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям, причем количество выдвигаемых кандидатов Закон не ограничивал. Таким образом, избиратели получили право выдвижения альтернативных кандидатов. Однако, как показала практика, в 399 территориальных и национально-территориальных избирательных округах (более 25%) на выборах депутатов Съезда народных депутатов в 1989 году было выдвинуто по одному кандидату, причем в 13 округах эти выборы были признаны несостоявшимися.1 Причина в том, что статья 38 Закона о выборах гласила: "К регистрации представляется любое число кандидатов". А в эту формулу укладывается и сто, и один, и ни одного кандидата.
В ходе предвыборной кампании печать неоднократно сообщала о нарушении прав избирателей и кандидатов в депутаты. Многих кандидатов приглашали в действовавшие тогда комитеты КПСС и предлагали снять свою кандидатуру с голосования. Однако в ходе избирательной кампании было возбуждено лишь одно судебное дело, да и то о клевете. Дело в том, что Закон о выборах (ст. 13) содержал отсылочную норму: лица, препятствующие осуществлению гражданином (а не коллективом граждан) права избирать и быть избранным народным депутатом СССР, "несут установленную законом ответственность". Но была лишь одна статья Уголовного кодекса РСФСР (ст. 132), устанавливавшая ответственность за воспрепятствование выборам путем насилия, обмана, угроз или подкупа. Однако ничего подобного в описанном случае не происходило. А административная ответственность в Законе тогда не была предусмотрена.
Вызывает вопросы и порядок выдвижения кандидатов в депутаты, установленный Законом. Согласно статье 37 рассматриваемого Закона собрания избирателей по месту жительства по выдвижению кандидатов в депутаты созывались соответствующими Советами народных депутатов или их президиумами совместно с окружными избирательными комиссиями, тогда как выдвижение кандидатов в депутаты от трудовых коллективов производилось на собраниях (конференциях) трудовых коллективов, а от общественных организаций - их республиканскими, краевыми, областными, окружными, районными, городскими, районными в городах органами. Налицо явное неравноправие: трудовые коллективы и общественные организации выдвигали кандидатов самостоятельно, а собрания граждан по месту жительства - с ведома органов советской власти.
Закон о выборах (ст. 47) предоставлял трудовым коллективам, избирателям, общественным организациям право беспрепятственной агитации за своих кандидатов. Однако в ряде мест предвыборные собрания проводились не в соответствии с Законом о выборах, а в соответствии с действовавшим в тот момент Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 года "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР", который предусматривал получение предварительного разрешения исполкома местного Совета на проведение митинга или собрания.1 Нечего говорить о том, что, несмотря на предварительное согласование, исполкомы и президиумы Советов в большинстве случаев не предоставляли помещения для проведения предвыборных мероприятий, хотя Законом предусматривалось, что выборы проводятся за государственный счет.
Серьезные проблемы в ходе выборов возникали при разрешении таких вопросов, как обеспечение кворума избирателей для выдвижения кандидата. Статья 37 Закона устанавливала, что собрание по выдвижению кандидата в депутаты "правомочно, если на нем присутствует не менее 500 избирателей, проживающих на территории избирательного округа". Естественно, что в большей части округов, особенно расположенных преимущественно в сельской местности, таких помещений явно не хватало, собрать в них людей было проблематично. Как показала практика 1989 года, длилось такое собрание 10-12 часов, следовательно, проводить его под открытым небом - тоже не выход, да и как в таком случае организовать регистрацию участников?
Однако наибольшее количество критических замечаний вызвало Положение об избрании депутатов от общественных организаций. Дело в том, что в 1500 территориальных и национально-территориальных избирательных округах выборы по большей части проводились на альтернативной основе. Таким образом, вовсе не обязательно побеждал кандидат, выдвинутый соответствующим комитетом КПСС, исполкомом или иной, близкой к официальной власти структурой.
Чтобы создать "противовес" этим депутатам на Съезде, 750 народных депутатов СССР избирались от общественных организаций. По 100 - от КПСС; от профессиональных союзов СССР; от кооперативных организаций (колхозов, потребительских обществ и т. п.). И по 75 - от ВЛКСМ; от женских советов, объединенных в Комитет советских женщин; от организаций ветеранов войны и труда, объединенных Всесоюзным советом; от объединений научных работников, сплоченных соответствующими всесоюзными обществами; различных творческих союзов.
Подобный механизм выборов одновременно противоречил ряду принципов избирательного права, в том числе принципу прямого избирательного права, поскольку сами избиратели, даже входившие в состав соответствующих общественных организаций, были лишены возможности непосредственного участия в выборах, поскольку депутаты от их организаций избирались на конференциях, пленумах и съездах, проводимых в соответствии с уставом данной организации. Кроме того, принцип равного избирательного права нарушался и потому, что, например, работающая женщина, член КПСС, состоящая в рядах профсоюза, изобретатель получала право голосовать за 5 кандидатов в депутаты, а беспартийный мужчина, пенсионер, но не ветеран - имел на выборах лишь один голос.
К тому же подобные выборы противоречили всяким демократическим началам. Поясним на одном примере. На 100 мест от КПСС на январском (1989г.) пленуме было выдвинуто 100 кандидатов. То есть выборы были безальтернативные. При этом 52 человека не получили ни одного голоса "против", поскольку из участников пленума их никто не знал. При этом руководители ЦК КПСС, Правительства собрали по несколько голосов "против", в их числе - М. С. Горбачев.
Примерно по такой же схеме формировался Съезд народных депутатов РСФСР в 1990 году. Территориальные выборы проводились по мажоритарной системе абсолютного большинства, однако повторное голосование и уж тем более повторные выборы проводились в минимальном числе избирательных округов. Тем не менее, Съезд народных депутатов РСФСР ни разу не собрался в полном составе, поскольку постоянно в каком-либо округе проводились довыборы в связи с выбытием депутата.
Описанная избирательная система также не была идеальной. Но это была последняя избирательная система советского типа в нашей стране. По сути она уже несла в себе элементы переходной, постсоветской избирательной системы - альтернативные выборы, голосование по месту жительства, возможность выдвижения неограниченного числа кандидатов.
В результате ее действия в нашей стране впервые был создан представительный орган государственной власти. Это был самостоятельный, независимый орган власти, а сделали его таковым избиратели и депутаты.1
6. Развитие российского избирательного законодательства (1993 - 1999 гг.)
После принятия Конституции Российской Федерации встала задача реформирования российского избирательного законодательства. Само изменение состава органов государственной власти потребовало принятия федеральных законов о выборах (формировании) этих органов. В 1993 г. первые выборы депутатов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации проводились на основе Положений о выборах, утвержденных указами Президента РФ. Однако эта ситуация могла сохраняться только в рамках переходного периода, поскольку согласно Конституции Российской Федерации формирование палат Федерального Собрания может осуществляться только в соответствии с федеральными законами.
6.1. Первый этап (1993 - 1996 гг.)
Особенностью Конституции Российской Федерации 1993 г., по сравнению с ранее действовавшими, является отсутствие специальной главы "Избирательная система". В самой Конституции регламентируется весьма ограниченный объем вопросов избирательного права. В этой связи федеральному законодателю необходимо было искать нетрадиционные решения в построении новой системы российского избирательного законодательства. Отвергнув идею кодификации избирательного законодательства, Российской Федерации как несоответствующую Конституции РФ, законодатель встал на путь ограниченной, целевой его систематизации. Она была проведена при разработке и принятии Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (1994 г.), в котором были определены принципы избирательного права, общие для всех выборов в Российской Федерации, и установлены гарантии реализации избирательных прав гражданами. Этот федеральный закон отвечал конституционному принципу федерализма, так как опирался на закрепленное в Конституции разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, в соответствии с которым регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской Федерации (пункт "в" ст. 71 Конституции).