2. Во втором случае речь идет об участии в процессе субъектов, защищающих права других лиц (ст.4 п.3), среди этих субъектов названы и органы местного самоуправления. Так, согласно статье 42 ГПК (в ее новой редакции) "в случаях, предусмотренных законом, государственные органы, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с иском в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц по их просьбе или в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц". Соответственно, органы местного самоуправления, как и государственные органы, в этом своем качестве не идентифицируются с юридическими лицами (в ГПК отсутствует требование о наличии у органов статуса юридического лица), им отводится особая роль при участии в гражданско-про-цессуальных отношениях. Они пользуются всеми процессуальными правами и несут процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения (абз.2 ст.42). Более того, наделяются дополнительными правами: в предусмотренных законом случаях могут быть привлечены судом к участию в процессе или вступить в дело по своей инициативе или по инициативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц, государственных или общественных интересов (абз.3 и 4 ст.42).
Рассматривая содержащиеся в статье 42 ГПК нормы в логической связи со статьей 125 ГК, можно предположить, что под "общест-венными интересами" и "интересами других лиц" подразумеваются также интересы муниципального образования (населения муниципального образования). Вместе с тем, данное толкование указанных норм не является единственно возможным и абсолютно бесспорным. Так, в статье 42 ГПК по сути речь идет о представительстве органом интересов истца, в том числе, содержится правило, согласно которому возможен отказ органа от предъявленного им иска, что, однако, не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу. Если орган местного самоуправления действует в защиту общественных интересов, то остается открытым вопрос о том, кто же выполняет в данном случае роль истца. По логике вещей, им должно являться муниципальное образование. Однако, такого субъекта гражданско-процессуальное законодательство пока не знает.
Закономерным представляется вывод о том, что статья 42 имеет более узкое значение: регулирует случаи выступления органа местного самоуправления от собственного имени, но в защиту интересов третьих лиц32. При этом не затрагивается основной вопрос о том, чьи интересы преследует и защищает орган местного самоуправления в своей деятельности, в том числе и тогда, когда он выступает как "заинтересованное юридическое лицо"?
В русле гражданско-процессуального закона рассматривается статус органов местного самоуправления в арбитражно-процессуальном законодательстве. В соответствии со статьей 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ33 истцами и ответчиками признаются только организации (юридические лица)34 и граждане. Соответственно, стороной в арбитражном процессе может выступить лишь орган местного самоуправления, являющийся юридическим лицом. В то же время орган местного самоуправления, независимо от наличия или отсутствия статуса юридического лица, является лицом, участвующим в деле, т.е. "процессуальным истцом"35, при обращении в арбитражный суд в защиту государственных или общественных интересов (ст.32 АПК). Как отмечает Р.Ф. Каллистратова в своем комментарии к статье 42 АПК, в последнем случае речь идет "о ведении дела от собственного имени в чужих интересах" (истцом является организация или гражданин, непосредственно заинтересованные в разрешении дела), причем этот интерес необходимо отграничивать "от интереса органа управления как стороны, представляющей интерес государства". Таким образом, и положения статьи 42 АПК (как и статьи 42 ГПК) не могут толковаться в качестве норм, полностью раскрывающих процессуальную роль органов как представителей государственных или общественных интересов.
Соответственно, правоприменительная практика при разрешении дел в сфере местного самоуправления чаще всего основывается на следующей позиции: в качестве субъекта процессуальных отношений выступает орган местного самоуправления - юридическое лицо, причем различий между его собственными интересами как юридического лица - учреждения и интересами муниципального образования, которое орган представляет, не проводится, т.е. интересы органа местного самоуправления трактуются как общественные интересы, интересы муниципального образования.
Полагаем, однако, что и этот подход вряд ли можно признать до конца юридически чистым. Необходимо различать деятельность органа местного самоуправления от имени муниципального образования и от собственного имени, что основано на его двоякой роли как юридического лица - некоммерческой организации, учреждения по своей организационно-правовой форме (ст.120 п.1 ГК РФ) - и представителя интересов особого субъекта гражданско-правовых и публично-правовых отношений - муниципального образования. Как отмечается в Комментарии к части первой ГК РФ, если, например, орган местного самоуправления заключает договор аренды помещения для удовлетворения собственных "учрежденческих" нужд, именно он является носителем гражданских прав и обязанностей36. Он же несет ответственность при совершении деликта - в частности, при наезде на гражданина машины, принадлежащей этому органу, а муниципальное образование отвечает только субсидиарно как собственник учреждения в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 120.
Таким образом, строго говоря, только в приведенных примерах орган местного самоуправления выступает как юридическое лицо от собственного имени и в собственном интересе. Данная позиция нашла отражение и в рассуждениях о процессуальной роли органов управления, приведенных С.А. Ивановой в комментарии к статье 42 ГПК: органы управления могут участвовать в процессе в защиту своих интересов, и тогда они являются субъектами спорного материального правоотношения, о защите их прав и интересов идет речь в процессе37.
Вместе с тем, тот факт, что в принципе возможны ситуации, когда орган местного самоуправления действует в неких собственных "учрежденческих" интересах вносит серьезную путаницу в определение целей и задач деятельности органов, как и их статуса в целом. Ведь если исходить из общих принципов местного самоуправления, заложенных в Европейской хартии, Конституции РФ, Федеральном законе о местном самоуправлении (местное самоуправление - форма народовластия; права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности органов местного самоуправления; право на судебную защиту - право местного самоуправления, реализуемое через органы), органы местного самоуправления должны действовать исключительно от имени и в интересах населения38, иначе говоря, от имени и в интересах муниципального образования. Однако, их двойственный гражданско-правовой статус вступает в противоречие с самой идеей местного самоуправления, а также ставит правоприменителей в затруднительное положение, поскольку нелегко разграничить, когда орган действует в собственном, когда в общественном интересе. В результате сама гарантия судебной защиты прав местного самоуправления может оказаться под угрозой. Так, в соответствии с Законом РФ "О государственной пошлине"39 от уплаты государственной пошлины освобождаются органы государственной власти, органы местного самоуправления и другие органы, обращающиеся в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и общественных интересов (ст.5 п.2 пдп.13). Как отмечают А.А. Замотаев и Н.В. Лабезная, анализируя судебную практику защиты прав местного самоуправления, "типичной является ситуация, когда суд взыскивает с органов местного самоуправления государственную пошлину, посчитав, что обращение данного органа не преследовало защиту государственных или общественных интересов (при рассмотрении дел, связанных с правоотношениями, вытекающими из хозяйственных договоров, заключаемых органами местного самоуправления)". В условиях же отсутствия в местном бюджете достаточных средств для оплаты государственной пошлины вопрос о реализации права на судебную защиту органами местного самоуправления становится по существу риторическим40.
В целях преодоления названного противоречия представляется необходимым законодательно признать субъектами спорных отношений по вопросам местного самоуправления муниципальные образования. Органы же местного самоуправления в соответствии с их правовым статусом, принципиально очерченном, в том числе, в Гражданском кодексе РФ, и компетенцией, определенной в уставе муниципального образования, должны выступать всегда лишь в качестве представителей муниципального образования, т.е. общественных интересов. В этой связи вряд ли можно признать удачной утвердившуюся в российском законодательстве конструкцию, согласно которой органы местного самоуправления наделяются статусом юридических лиц, преследующих наряду с общественными еще и некие собственные интересы.
В принципе в арбитражном законодательстве уже наметилась тенденция признания субъектами спорных отношений публичных образований. Как указывается в пункте 1 статьи 22 АПК, арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений, не только между организациями - юридическими лицами и гражданами - индивидуальными предпринимателями, но и между Российской Федерацией и субъектами РФ, между субъектами РФ. Тот факт, что в указанной норме АПК не упомянуты муниципальные образования, вряд ли можно оправдать какой-то особой логикой законодателя. Налицо несоответствие названной нормы положениям главы 5 Гражданского кодекса, согласно которым предусматривается равный правовой статус Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований как участников отношений, регулируемых гражданским законодательством. Полагаем, что это несоответствие нуждается в устранении путем внесения необходимых изменений в арбитражно-процессуальное и гражданско-процессуальное законодательство.