Другие вопросы, связанные с правовым регулированием проблемы передвижения граждан, нашли отражение в Законе "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (1996 г.). В Законе, в частности, указывается, что "гражданин Российской Федерации не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренным настоящим Федеральным законом. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен права на въезд в Российскую Федерацию"27. Выезд и эмиграция стали возможны на основе приглашения (наличия родственных связей необязательно) и разрешения на въезд в страну.
С закреплением в названных законах и Конституции Российской Федерации права граждан на свободу выбора места пребывания и жительства российское законодательство было приведено в соответствие с международными обязательствами России в этой правовой области.
Тем не менее отсутствуют гарантии реального осуществления этого Закона и конституционного права граждан на большей части территории России, особенно когда речь идет о праве выбора места жительства применительно к Москве, Санкт-Петербургу и ряду крупных городов, где прописка сохраняется на основе постановлений местных властей. Такая распространенная практика находится в противоречии с официально признаваемой концепцией создания российского демократического общества, основанного на верховенстве права.
Положение в данной сфере не улучшилось и с вступлением Российской Федерации в Совет Европы, хотя страна обязалась реально обеспечить конституционное право своих граждан на свободу передвижения и выбор места жительства.
Учитывая это, Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 2 февраля 1998 г. № 4-П по делу о про-верке конституционности пунктов 10,12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713, признал указанные пункты Правил не соответствующими Конституции страны, ее ст.27 (ч.1) и 55 (ч.3)28 . Это означает, что отменена временная регистрация на не принадлежащей гражданину жилплощади (в правительственных правилах п.10 она разрешалась не более чем на шестимесячный срок, и этот срок можно было продлить только в исключительных случаях). Теперь гражданин сам решает, на какой срок он желает зарегистрироваться, а соответствующие органы обязаны это сделать. Устранены и другие препятствия, заложенные в п. 12 и 21, в которых предусматривались основания для отказа в регистрации (обязанность проверки предоставляемых гражданином документов, их надлежащего оформления, обоснованность выдачи ордера и другое). Согласно решению Конституционного Суда нормативные акты, принятые в исполнение правительственного постановления, должны быть отменены в установленном порядке. Это касается и правил регистрации в Москве и ряде других крупных городов.
Еще ранее Конституционный Суд Российской Федерации принял постановление и по такому вопросу, как о праве граждан Российской Федерации, желающих выехать за пределы Российской Федерации, но не имеющих определенного места жительства, на получение заграничного паспорта и других соответствующих документов по месту их фактического проживания. Тем самым Суд признал не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (ч.1 и 2), 27 ч.2), 55 (ч.3), положения ч.1 ст.8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в части, по существу препятствующей выдаче российскому гражданину заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также положение ч.3 ст.8 в части, по существу препятствующей выдаче российскому гражданину, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в России29 .
ОГРАНИЧЕНИЯ НА ПОЛИТИЧЕСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ИНОСТРАНЦЕВ
Законодательства европейских стран включают нормы, ограничивающие определенные права иностранных граждан, однако во многом содержащиеся в этих нормах обоснования и пределы ограничения прав не противоречат международному праву. Можно сказать, что вопросы правового статуса иностранцев и лиц без гражданства достаточно отрегулированы международными документами.
Конвенция, Протоколы № 4 и 7 к ней содержат несколько норм, затрагивающих права иностранцев, проживающих на законных основаниях на территории государства-участника Конвенции. Однако среди них лишь одна норма ст. 16 Конвенции дает возможность вводить ограничения на политическую деятельность иностранцев, причем ничто в статьях 10 (свобода выражения мнения), 11 (свобода собраний и объединений) и 14 (запрещение дискриминации) не может рассматриваться препятствием в этом для государства-участника.
В Протоколе № 4 устанавливаются права, которые предоставляются иностранцам, законно находящимся на территории какого-либо государства: право на свободное передвижение и свобода выбора места жительства, а также право покидать любую страну (п.1 и 2 ст.2). Однако государство в соответствии с этой статьей Протокола № 4 может ограничить право иностранцев на свободу передвижения и свободу выбора места жительства, когда это необходимо "в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия..." (п.3 ст.2)30.
В этих же интересах государство может применять ограничения, установленные п.2 ст. 8, 9, 10 и 11 Конвенции в отношении прав как своих граждан, так и иностранцев.
Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации регулируется российским законодательством и международными договорами, подписанными и ратифицированными нашей страной. На иностранных граждан распространяется действие статей Конституции, согласно которым государство признает, гарантирует и защищает права и свободы человека (ст.2 и 17), все люди, находящиеся под юрисдикцией России, "равны перед законом и судом" (ст.19). В пункте 3 ст. 62 Конституции указывается: "Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации"31 .
Вместе с тем в российском законодательстве содержатся определенные ограничения прав иностранных граждан и лиц без гражданства. Такие ограничения касаются участия в управлении делами государства, в выборах (кроме выборов в органы местного самоуправления) и референдумах, в отправлении правосудия, в доступе к государственной службе (ст.32), прав на обращения в государственные органы и органы местного соуправле-ния (ст.33), на несение службы в Российской Армии (ст. 59 Конституции) и др.
Так, в изменениях и дополнениях, внесенных в марте 1999 г. в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (1997 г.), указано, что иностранные граждане и лица без гражданства "не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов (списка кандидатов), избранию зарегистрированных кандидатов". Вместе с тем другое дополнение, внесенное в указанный Закон, предоставило иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования, "право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации"32 .
В новом Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации нашли отражение европейские процессуальные нормы, касающиеся выдачи иностранного гражданина или лица без гражданства, находящихся на территории России, для целей уголовного преследования или исполнения приговора (ст.460).
Вместе с тем многие положения в российском законодательстве, касающиеся правового статуса иностранных граждан (запрещение коллективной высылки иностранцев, процедура высылки иностранных граждан и лиц без гражданства и др.), еще не в достаточной мере в российском законодательстве соответствуют европейским норм. Соблюдение нашей страной этих норм позволит избежать случаев, когда высылка иностранцев может быть признана как нарушение Конвенции. Эти вопросы с учетом новых внешнеполитических и международно-правовых факторов должны быть отрегулированы с принятием федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", проект которого находится на рассмотрении в российском парламенте.
ПРОБЛЕМЫ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В РОССИИ
Для современного развития России толкование европейского права на дерогацию, применяемые в нем основания и пределы ограничения прав имеет большое юридическое и политическое значение. В случае введения в стране или отдельных ее регионах чрезвычайного положения защита прав человека, пусть с некоторыми изъятиями, диктуемыми особыми обстоятельствами, все равно относится к числу международных обязательств государства.
В России ни закон, ни договор не могут ограничивать права и свободы, закрепленные Контитуцией Российской Федерации и общепризанными нормами международного права. Статья 55 Конституции устанавливает: "Не должны издааться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина" и что "права и свободы человека и гражданина могут быть ограичены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства"33 .