Как уже было сказано, в США за основу построения системы государственной власти был взят принцип разделения властей, который в американских условиях трансформировался в так называемую систему сдержек и противовесов (checks and balances). В Конституции было проведено организационное разделение между тремя ветвями государственной власти – Конгрессом, Президентом и Верховным судом, каждому из которых была предоставлена возможность действовать самостоятельно в конституционных рамках. Установленные отношения между этими органами как в прошлом, так и сейчас имеют целью предотвратить усиление одного из них за счет другого и воспрепятствовать одной из частей системы действовать в направлении, противном направлениям других органов. Подобная сбалансированность государственной системы затрудняет нововведения, но в то же время препятствует возможности узурпации власти со стороны какого-либо из названных органов. В известном решении United States v. Richard Nixon, вынесенном в июле 1974 г., Верховный суд США пояснил: «Конституция не только рассредоточила власть для лучшего обеспечения свободы, но она также предполагает, чтобы на практике рассредоточенная власть была объединена в целое для эффективного управления. Конституция предписывает, чтобы ветви власти были одновременно были отделены друг от друга и взаимозависимы, являлись автономными и взаимодействующими друг с другом».
Принцип разделения властей проведен через все важные положения Конституции. Он выражается, в частности, в раздельном и последовательном изложении правового статуса трех ветвей власти. Созданная система органов первоначально слабо опиралась на основу государственной власти – избирательный корпус. Большинство учрежденных федеральных институтов не избиралось всеобщим и прямым голосованием. Президент получал и получает власть в результате косвенных выборов; в начальный период выборщики президента редко определялись прямыми выборами; гораздо чаще их избирали законодательные собрания штатов. Сенат – верхняя палата Конгресса – до 1913 г. состоял из членов, также избиравшихся законодательными собраниями штатов, а Верховный суд и поныне остается назначаемым органом. Только Палата представителей с 1789 г. формируется путем прямого голосования.
Фактические отношения между тремя основными органами власти – Конгрессом, Президентом (кстати, он именуется не Президентом республики , а Президентом Соединенных Штатов) и Верховным судом постоянно изменяются, но сам принцип разделения властей остается неизменным. Юридическим средством воздействия Президента на Конгресс является право вето в отношении законопроектов, принятых последним. Законопроект возвращается Президентом в Конгресс, который может преодолеть вето двумя третями голосов в каждой палате. В арсенале президента имеется также так называемое карманное вето, процедура принятия которого состоит в том, что свое неодобрение Конгресса Президент выражает не письменным запрещением, а тем, что оставляет законопроект неподписанным до перерыва сессии Конгресса, когда такой перерыв наступает до истечения 10-дневного предусмотренного Конституцией срока для подписания акта Президентом. В этом случае Конгресс должен снова принять законопроект на следующей сессии. Президент не обязан излагать мотивы применения «карманного вето». Практика применения вето весьма разнообразна, но только в первое столетие действия Конституции 1787 г. находились у власти президенты, не пользовавшиеся своим правом. Таких президентов было семь: Дж. Адамс(1787-1801), Т. Джефферсон(1801-1809), Дж. К. Адамс (1825-1829), У. Л. Гаррисон (март-апрель 1841 г.), З. Тейлор (1849-1850),М. Филмор (1850-1853) и Дж. А. Гарфилд (март-июль 1881 г.). После Дж. А. Гарфилда ни один Президент США не отказал себе в удовольствии воспользоваться своим конституционным правом, причем некоторые из них этим правом пользовались довольно часто: так, получивший кличку «президент-вето» С. Г. Кливленд за два срока нахождения у власти (1885-1889 и 1893-1897) 346 раз применил отлагательное вето и 238 раз – «карманное». Ф.Д. Рузвельт (1933-1945) – 372 раза отлагательное и 263 раза «карманное», у Г. Трумэна (1945-1953) «показатели» были соответственно 180 и 70, у Д.Д. Эйзенхауэра (1953-1961) – 73 и 108. В целом же использование права вето становится более частным. Вето распространяется на весь законопроект, даже если глава государства не согласен с его отдельными положениями. Другими словами, если он не хочет промульгировать (опубликовать принятый и утвержденный закон в официальном печатном органе) какую-либо часть законопроекта, то должен отвергнуть весь акт. Вето может быть применено к любому законопроекту, кроме вносящего изменения в Конституцию. Для принятия Конгрессом поправок (точнее - предложения поправок) к Конституции требуется две трети голосов в палатах; именно столько необходимо для преодоления вето Президента.
Вторым важным средством воздействия на Конгресс являются послания Президента – «О положении Союза». Они содержат изложение политических целей главы исполнительной власти; послания рассматриваются как программа законодательной деятельности Конгресса. Из других полномочий Президента в отношении Конгресса можно выделить право главы государства созывать Конгресс на специальные сессии; в настоящее время оно почти не используется из-за большой продолжительности обычных сессий (часто более 300 дней в году).
В то же время Конгресс США по праву считается высшим органом власти страны. Большая часть полномочий, перечисленных в Конституции, передана в ведение Конгресса (раздел 8 ст.1), тогда как компетенция Президента республики освещена в гораздо меньшей степени. Законодательство – монополия Конгресса. Он принимает законы, обладает, исключительным правом принятия бюджета, установления налогов; палаты Конгресса обладают широкими контрольными полномочиями, могут учреждать специальные расследовательские комитеты. Кроме того, Сенат утверждает высших должностных лиц страны, назначаемых Президентом, в том числе министров и судей Верховного суда, разрешает Президенту ратифицировать международные договоры. Конгресс может предать суду (Палата представителей) и судить (Сенат) Президента, Вице-президента и других должностных лиц США в порядке импичмента.
Чтобы управлять страной, Президент должен сотрудничать с Конгрессом, которому в случае разногласий принадлежит последнее слово. Конгресс по праву персонифицирует Соединенные Штаты. При принятии Верховным судом решений, в которых Конгресс является стороной, эта сторона определяется термином «Соединенные Штаты». Кроме того (и это очень важно), Президент не обладает правом досрочного роспуска Конгресса. Другими словами, Президент не безоружен(право вето), но и Конгресс весьма могуществен, обладая кардинальными средствами воздействия на исполнительную ветвь власти. Механизм, при котором осуществление власти основано на том, что ее законодательная и исполнительная ветви могут воздействовать друг на друга, заставляя их приспосабливаться друг к другу, искать взаимоприемлемые решения, в зарубежной литературе иногда именуется демократией компромисса.
Верховный суд США, помимо указанных в Основном законе полномочий, с 1803 г. присвоил себе такое право конституционного контроля, т.е. право решать вопрос о соответствии Конституции актов Конгресса, Президента и органов власти штатов.Толкуя конституционные нормы, судьи Верховного суда, как и других судов, осуществляющих такой контроль в США, определяют судьбу правовых актов.
Американский опыт доказывает, что теория разделения властей отнюдь не плод досужей фантазии юристов; она итог многовекового развития государственности неустанного поиска действенных механизмов, способных обуздывать наиболее вопиющие злоупотребления властью, когда она сосредотачивается в одном органе, становясь бесконтрольной и деспотичной.
1. Боботов С. В., Жигачев И. Ю., Введение в правовую систему США. М.: Норма, 1997.
2. Конституции зарубежных государств (колл. авторов), М.: БЕК, 1996.
3. Мишин А. А. Государственное право США. М., 1976.
4. Лоуренс Ф. Введение в американское право. М.: Прогресс, Универс, 1993.
5. Конституционное (государственное) право зарубежных стран (колл. авторов), М,: БЕК, 1993.
6. Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. Под редакцией К. И. Батыра и Е. В. Поликарповой. М.: Юристъ, 1996.
[1] Речь идет о мятеже, поднятом в 1786 году Д. Шейсом, с требованием отмены привилегий для богатых и улучшения положения фермеров.
[2] Цит. По: Уилсон Д. американское правительство. М.: Прогресс – Универс, 1990с.16
[3] Цит. По Уилсон Д. Американское правительство, с. 16.
[4] Цит. По Уилсон Д. Американское правительство, с. 16.
[5] Верховенство права (колл. авторов). М.: Прогресс – Универс, 1992.
[6]Roll Call. Avril 19. 1984, quoted in Sundquist Constitutionul Reform.Цит. По книге: «Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и конгрессом». М.: Прогресс – Универс, 1991, с. 65.
[7] Монтескье Ш. Избранные произведения. М. 1995, с. 215.
[8] Токвиль А. Демократия в Америке. М.: прогресс, 1992, с. 143.
[9] В ст. 9 Декларации прав человека и гражданина 1789 г. было записано: «Общество, в котором нет разделения властей, не имеет Конституции», а в ст. 19 Конституции Французской Республики 1848 г. провозглашено: «Разделение власти – это первое условие свободного правления».