В-пятых, поскольку муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления, представительный орган не может стоять в стороне от управления ею. Однако прямое командование этой собственностью, решение вопросов оперативного распоряжения ее объектами - дело администрации, исполнительных органов. Представительный же орган призван согласно Закона выполнять более важную, стратегическую функцию: он устанавливает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, в соответствии с которым строят свою деятельность все другие органы местного самоуправления и их должностные лица.
В-шестых, представительный орган, не будучи ограничен принципом разделения властей, контролирует деятельность других органов местного самоуправления и должностных лиц, предусмотренных уставами муниципальных образований. Это касается как органов и должностных лиц, избранных населением, так и тех, которые избраны или назначены самим представительным органом. Осуществление контроля дает возможность добиваться исполнения принимаемых представительным органом решений, следить за законностью действий других органов местного самоуправления.
Перечисленные шесть полномочий представительных органов - это минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей, установленный на федеральном уровне.
Но кроме этих исключительных полномочий к ведению муниципалитета отнесено: образование внебюджетных и валютных фондов, утверждение положений о них, определение порядка выпуска муниципальных займов, получения и выдачи кредитов, создание муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений, регулирование в соответствии с законодательством цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, и иные полномочия - числом свыше двадцати, использование которых безусловно ставит муниципалитет в положение органа, определяющего экономические и социальные основы жизни города. Некоторые из этих полномочий муниципалитет вправе передавать мэру. Точно так же, как по представлению мэра муниципалитет может решать отдельные вопросы, отнесенные к ведению мэрии. Создается гибкая система разделения труда, учитывающая реальные условия жизни городского организма.
«Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.»[11][11]
Что касается наименования актов представительных органов, тут наблюдается относительное единство. В большинстве случаев в законах и уставах они именуются решениями и постановлениями. Кроме того, в ряду актов представительных органов называются резолюции, заявления, обращения (руководитель представительного органа издает по вопросам организации работы представительного органа распоряжения). Глава муниципального образования, главы администраций издают согласно большинству законов и уставов постановления и распоряжения, руководители структурных подразделений - приказы (в некоторых уставах добавляются правила и инструкции).
Существует четкое различие между актами нормативными, устанавливающими общеобязательные правила более или менее длительного действия, и ненормативными - правоприменительными, индивидуальными. Причем в одном законе нормативные акты представительных органов называются решениями, ненормативные - постановлениями, а в другом - наоборот. Что касается актов глав муниципальных образований и глав администраций, то здесь относительное единство: нормативные акты называются постановлениями, ненормативные - распоряжениями.
На основе анализа законов и особенно уставов ряда муниципальных образований можно сделать вывод о соотношении актов представительных органов, глав муниципальных образований и глав администраций, о юридической силе этих актов. В одном случае (законы Воронежской и Омской областей) устанавливается, что правовые акты местной администрации не могут противоречить актам, принятым соответствующим представительным органом. В другом (Устав г. Хабаровска) определяется, что акты главы муниципального образования (он же глава администрации) издаются в соответствии с решениями представительного органа. В третьем (г. Ярославль) указывается, что акты главы муниципального образования (он же глава администрации - мэрии) издаются только во исполнение законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и законов субъекта Федерации. Но вместе с тем этот глава руководит администрацией, выполняющей исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения муниципального образования. В конечном счете получается, что акты представительных органов обладают большей юридической силой, чем акты глав муниципальных образований и глав администраций. При этом у представительных органов нет права отмены актов глав муниципальных образований и глав администраций. Таким образом, на соотношение актов органов местного самоуправления в какой-то мере проецируется соотношение актов органов государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.[12][12]
Решения подписываются председателем представительного органа там, где глава муниципального образования не входит в состав представительного органа или где глава вообще не избирается. В этом случае решение вступает в силу после подписания. Однако законом и уставом может быть установлено право главы муниципального образования или главы администрации (там, где нет главы муниципального образования) возвратить решение для повторного рассмотрения представительным органом. Законы некоторых субъектов Российской Федерации различают это право и право отклонения правовых актов, принятых представительным органом (право вето), главой муниципального образования или главой администрации.
Вводя право главы муниципального образования или местной администрации возвращать акты представительного органа для повторного рассмотрения, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований по сути воспроизводят на уровне местного самоуправления элементы системы «сдержек и противовесов», характерные для федерального уровня и уровня субъектов Федерации, где действует принцип разделения властей. От установления этого местного права вето вполне можно было отказаться, если иметь в виду возможность судебной и прокурорской защиты законности принимаемых представительными органами решений. Но речь идет о праве опротестовывать решения, так сказать, «незрелые», необоснованные с экономической точки зрения. И тут содержание права местного вето оказывается более объемным, чем аналогичное право на более высоких уровнях. [13][13]
В заключение по данному вопросу можно сказать, что эффективность взаимодействия органов и должностных лиц в значительной степени зависит от принимаемых ими актов. В субъектах Федерации после принятия Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» издано немало своих законов и иных актов. Ведь в России насчитывается 1059 городов, 2066 поселков и 155 тысяч сельских населенных пунктов. Если в 20-х годах доля городского населения составляла 20 %, то сегодня около 73 % . Просторы нашей страны и разнообразие ее природно-географических и экономических условий, культуры и уклада жизни населения создают дополнительные трудности для правового регулирования в данной сфере, т.к. приходится одновременно осуществлять его на уровне Федерации, ее субъектов и самих муниципальных образований.
1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» N 154-ФЗ от 28 августа 1995 г., с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 22 апреля 1996 г. N 38-ФЗ и от 26 ноября 1996 г. N 141-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 35, ст.3506; 1996, N 17, ст.1917; 1996, N 49, ст. 5500).
3. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 года.
4. Болтенкова Л.Ф. Почему Совет Федерации отклонил Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"? // Регионология. - Саранск, 1995. - № 3. - С. 19-31.
5. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. – М., 1997.
6. Васильев В.И. Местное самоуправление. - М., 1999.
7. Гильченко Л.В. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. М., 1997. -№3. - С. 19-22.
8. Игнатюк Н.А. Система органов местного самоуправления. // Журнал российского права . 1998. - №6. - С.17-22.
9. Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. М., 1996
10. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.. 2000.
11. Муниципальное право РФ : Учеб. для вузов / Под ред. Ю.А. Дмитриева. – М., 1999.
12. Васильев В.И., Постников А.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1996.
13. Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М., 1999.
[1][1] Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 года. Ст.1.
[3][3] Там же. С. 119.