Следовало бы упомянуть о проекте Федерального закона «Об организации и деятельности нотариата в РФ», который был разработан рабочей группой, созданной совместным распоряжением заместителя руководителя Администрации Президента РФ и Руководителем Аппарата Правительства РФ в октябре 2002 года в целях приведения Основ законодательства РФ о нотариате в соответствие с Конституцией РФ и направлен Президентам нотариальных палат субъектов РФ для рассмотрения. Впервые законопроект определяет нотариат как публично-правовой институт предупредительного правосудия, действующий от имени государства и призванный обеспечивать защиту конституционных прав граждан и юридических лиц.
Одним из принципиальных положений данного законопроекта является переход нотариата России на единую организационную основу деятельности в форме внебюджетного нотариата, что освободит бюджеты субъектов РФ от бремени содержания государственных нотариальных контор, и наиболее полно обеспечит потребности граждан и юридических лиц, нуждающихся в нотариальной помощи.
В проекте четко разграничены полномочия между РФ и субъектами РФ в части организации деятельности нотариата РФ. Субъектам РФ переданы полномочия по определению количества должностей нотариусов, границ нотариальных округов, избранию представителей в квалификационно-конкурсную комиссию, наделению должностных лиц органов местного самоуправления полномочиями по совершению нотариальных действий.
Законопроект регулирует формы и пределы государственного контроля за нотариатом. Например, в ст.63 п.1 говорится, что контроль за нотариальной деятельностью осуществляется в форме проверок. В ст.66, п.1 уточняется, что контроль за деятельностью нотариуса осуществляет орган юстиции и нотариальная палата, а при необходимости – Министерство юстиции РФ.
Определены полномочия органов юстиции и нотариальных палат в сфере регулирования деятельности нотариата.
Более четко определены по сравнению с действующим законодательством о нотариате принципы финансирования нотариальной деятельности. В частности, вводится новый вид федеральных выплат – гербовый сбор, составляющий 1 процент от нотариального тарифа. Законопроект впервые предусматривает не только индивидуальное страхование риска профессиональной ответственности нотариуса, но и обязательное коллективное солидарное страхование риска профессиональной ответственности нотариусов нотариальной палатой, что наиболее надежно гарантирует права граждан.
Установлен единый порядок совершения нотариальных действий на всей территории РФ, что позволит устранить существующее неравенство граждан в зависимости от места проживания.
Уточнен и расширен перечень нотариальных действий. Добавлены такие действия, как удостоверение соглашения о примирительных процедурах, передача документов на государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и получает их после проведения государственной регистрации. Это обеспечит защиту законных интересов участников гражданского оборота и снизит загрузку судов.
В заключительной третьей части предлагается в течение одного года с момента введения в действие ликвидировать все государственные нотариальные конторы.
Следовало бы сказать и о законах, которые касаются нотариата лишь в части. Так, глава 37 (ст.310-312) ГПК РФ определяет порядок подачи жалобы на нотариальные действия или на отказ в их совершении. Всего в 2002 году поступило 2173 жалобы на нотариусов, к 199 применены меры взыскания1. Фактически данная глава ГПК РФ закрепляет контроль судебных органов за законностью правоохранительной деятельности нотариусов, это обусловливается тем, что нотариус осуществляет именно правоохранительную функцию. Этот контроль сопоставим с надзорно-контрольными функциями суда второй инстанции в гражданском судопроизводстве, что повышает ответственность нотариусов за совершаемые действия.
Наиболее суровой мерой ответственности для нотариусов, занимающихся частной практикой, являются санкции, предусмотренные ст. 202 Уголовного кодекса Российской Федерации – «Злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами». Применяемый в Уголовном кодексе термин «частный нотариус» некорректен и по своей сути противоречит Основам законодательства о нотариате. Данный термин применим скорее в бытовом обороте, но никак не в законе. Кроме того, отнесение данного состава преступления в главу о преступлениях против интересов службы в коммерческих и иных организациях (в части, касающейся нотариусов) также противоречит закону, поскольку нотариальная деятельность не является предпринимательской (коммерческой) и никаких управленческих функций в коммерческой организации нотариус осуществлять не может – опять же в силу закона. Под злоупотреблением полномочиями понимается использование своих полномочий вопреки задачам своей деятельности и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесение вреда другим лицам и в случае, если это деяние причинило существенный вред правам и законным интересам граждан или организаций, либо охраняемым законом интересам общества и государства; наказание может быть назначено в виде штрафа, ареста или лишения свободы (до трех лет) с лишением права заниматься определенные должности.
Что касается государственных нотариусов или должностных лиц органов исполнительной власти, осуществляющих нотариальные действия, то они несут ответственность в соответствии с главой 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» за злоупотребление должностными полномочиями , получение взятки, халатность и т.д.
Данное разделение мер ответственности не соответствует закону, т.к. государственные нотариусы и «частные» нотариусы осуществляют одни и те же полномочия и функции, переданные им государством, имеют равный правовой статус и, следовательно, должны нести равную ответственность. Поэтому представляется логичным поместить статью об ответственности нотариусов, занимающихся частной практикой, следовало бы поместить в гл.30 УК РФ, и они бы несли ответственность как должностные лица (они все-таки имеют некоторые признаки должностного лица, пусть и не в полном смысле)[4].
Закрепление уголовной ответственности нотариусов свидетельствует о значимости данного института и о высокой степени общественной опасности, которую может повлечь злоупотребление нотариусом своими полномочиями. В настоящее время рассматривается ряд проектов об изменении Основ о нотариате (основной вопрос – введение единого правового статуса нотариуса): проект закона «О нотариальном тарифе», «Об обязательном страховании профессиональной ответственности нотариусов» и ряд других нормативных правовых актов.
Таким образом, законодательство, касающееся нотариата, не является полным, завершенным и совершенным, но тем не менее, позволяет нотариату достаточно эффективно осуществлять защиту прав граждан и юридических лиц.
3.2. Перспективы развития нотариата
Фундаментальное реформирование отношений собственности явилось объективным фактором современного выделения роли и значимости института нотариата. Новые принципы организации нотариальной деятельности, заложенные в Основах о нотариате, не только решили организационные проблемы по нотариальному обеспечению субъектов гражданско-правовых отношений, но и позволили государству практически снять с себя большинство организационных вопросов и материальных затрат в этой сфере. За девятилетний период существования российский нотариат претерпел изменения не только в количественном, но и в качественном отношении. Среди них: рост уровня самосознания в нотариальном сообществе, рост профессионализма нотариусов; увеличение нотариальных контор, более быстрое обслуживание граждан и организаций и многое другое.
Не умаляя положительных сторон в развитии российского нотариата, следует признать и наличие серьезных негативных факторов. К их числу относятся:
Противоречивость и неоднозначность действующей базы о нотариате;
Отсутствие серьезных научных исследований современной отечественной науки по нотариату;
Умаление на законодательном уровне роли функций нотариуса, выражающаяся в сведении его роли лишь к процедуре подписания документа и проставления печати;
Интерес криминальных структур к сфере нотариата1.
Юдушкин С.М. заместитель министра юстиции РФ отмечает следующий ряд проблем, которые сопряжены с развитием нотариата:
Затруднение развития института нотариата существованием двух организационных форм осуществления нотариальной деятельности – работой нотариусов в государственных нотариальных конторах и частной практикой, отсутствием в законодательстве положений регламентирующих переход к единой организационной форме осуществления нотариальной деятельности.
Необходимость усиления роли государственного контроля за осуществлением нотариальной деятельности;