Необходимость государственных правовых актов
Исключительно важной представляется также разработка государственных правовых актов, устанавливающих нормы (стандарты, правила) ведения делопроизводства, документации и меры ответственности за их нарушение. Прежде всего это разработанный ВНИИДАД проект Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ). ГСДОУ представляет собой один из основополагающих федеральных актов, содержащий комплекс требований и положений, способствующих разработке единых подходов не только к традиционному, но и автоматизированному управлению документацией - информационному менеджменту. Базовые положения ГСДОУ в сфере автоматизации документирования, документооборота, информационно-поисковых систем (ИПС), хранения, использования, внедрения автоматизированных информационных технологий на основе использования российских и международных классификаторов информации, в определенных условиях, позволят совместить применяемые в разных ведомствах аппаратно-программные средства документирования и обработки документной информации, будут способствовать информатизации организаций, территорий, отраслей. Важнейшим из условий активного использования ГСДОУ является придание ей возможно более высокого юридического статуса с одновременным возложением ответственности за ее применение на один из федеральных исполнительных органов, в данном случае на Росархив и его подведомственные организации.
Необходимость стандартов
Решению технологических задач документирования способствует разработанный ВНИИДАД и утвержденный Госстандартом Российской Федерации ГОСТ 6.30-97. "УСД. Система ОРД. Требования к оформлению документов". Стандарт, предъявляя требования к унификации элементов оформления документации, в значительной степени облегчает создание типовых, унифицированных и единых процессов как традиционного, так и автоматизированного документирования, хранения и передачи документированной информации. Исключительно важное значение имеет также последующая разработка и ведение (обновление) общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации, в т.ч. форм управленческой документации на уровне ведомств, предприятий и организаций. Спрашивается, не страдаем ли мы желанием в силу своего "исторического" пристрастия к бюрократии и администрированию, склонностью к централизации, взять под государственный контроль сферу административной документации? Чтобы ответить на этот вопрос, обратимся к опыту других стран. В Соединенных Штатах Америки с 1976 г. действует Закон по управлению федеральной документацией. Термин "Управление документацией" означает планирование, контроль, руководство, организацию, обучение, выдвижение по службе и другие административно-управляющие действия, предполагающие создание документов, их хранение, использование и возможность распоряжения документами. В 1980 г. - принят "Закон о сокращении работы с документами", направленный на создание единой правовой основы в этой области административной деятельности. В системе Национального архива США действует мощное подразделение, которое ведает вопросами управления документацией. Возьмем более близкие нам европейские примеры.
Англия: с 1985 г. действует правительственная программа по совершенствованию управления документацией. При кабинете министров действует второй административный отдел, который совместно с Государственным архивом Великобритании при соответствующей финансовой поддержке Правительства занимается вопросами управления документацией на современном технико-технологическом уровне. В Германии, где, как мы знаем, федерализм возведен в принцип государственного устройства, 21.06.95 правительство одобрило централизованную систему делопроизводства на основании общих правил порядка работы федеральных министерств. Немецкие документоведы и архивисты расценивают этот факт как свою большую победу, которая потребовала долговременных усилий сотрудников и руководителей Бундесархива. Причем этот правовой акт не первый в истории Германии. С 1926 г. действовал "имперский закон о всеобщем порядке делопроизводства", а в 1958 г. был создан "Закон об общем порядке работы федеральных министерств". Интересно, что разработчики современной системы делопроизводства в федеральных министерствах ФРГ одной из главных ее задач поставили создание единых номенклатур дел федеральных министерств и противодействие соблазну через средства современной вычислительной техники отказаться от строгих систематизирующих схем группировки и шифровки документов. Данный перечень мог бы быть продолжен другими примерами из законодательства, например, Чешской республики, где в закон об архивном деле 1994/1997-2002 гг. четко записана обязанность всех организаций, независимо от формы собственности, содержать в порядке документацию, заботиться о ее учете и хранении. Похожая норма записана в аналогичном законодательном акте Белоруссии и др. стран. Можно вспомнить также и опыт Австралии, где впервые в мире в 1996 г. принят Национальный стандарт по управлению документами, в котором содержатся рекомендации по работе с традиционными документами на бумажной основе и с современными электронными документами.
4.Машинопечатные документы
Все более возрастающее значение в последнее время приобретают также задачи организации упорядочения и регламентации государственного и ведомственного хранения документации на нетрадиционных носителях, которые до сих пор решаются на эмпирическом уровне в отдельных учреждениях и практически не регламентируются общегосударственными нормами. По-прежнему важной задачей остается сопряжение аппаратно-программной среды, редакторских программных и других средств документирования и обработки документной информации. Cогласование и сопряжение этих систем и документов должны стать предметом самого пристального государственного внимания, так как существенно влияют на возможности и эффективность автоматизированного ДОУ. Нерешенность, в частности, вопросов электронного юридического атрибутирования документов препятствует организации электронного документирования, документооборота, хранения и защиты информации от несанкционированного доступа. Конечно, мы не можем обойти вниманием проблему электронных, а вернее машиночитаемых документов.
Прежде всего, почему эта проблема так волнует нас как специалистов? Конечно, играет свою роль элемент новизны; как всякое новое, электронный документ и новые информационные технологии, сам компьютер, воспринимаются как вещи, оказывающие серьезное влияние на изменение технологий работы и необходимость их освоения. Не все работники в равной степени готовы к изменениям и приветствуют их; отсюда - повышенное внимание к теме. Далее. К сожалению, рассматривая проблему, подавляющее большинство участников дискуссии забывает об истории научно-технического прогресса. Мы пользуемся в работе телефоном, телеграфом, телетайпом, радиосвязью, телевидением, факсимильными аппаратами, кабельными сетями, спутниковой связью и т.п., зачастую не задумываясь о том, что в свое время каждое из этих технологических достижений обладало не меньшим количеством разного рода проблем, осложняющих их внедрение в практику. Предыдущие технические достижения сыграли огромную роль в развитии управления с точки зрения техники и технологий, так же произойдет и с электронными документами. Вместе с тем, нельзя не сказать и об особенностях обсуждаемого предмета. Специфика машиночитаемых данных состоит в том, что мы не можем их воспринимать в том физическом виде, в каком они хранятся на носителе. Электронные документы очень сильно зависят от технологии, формата и стандарта, в рамках которых они создаются. Только пройдя через ряд предусмотренных процедур, данные предстают в понятном пользователю виде (в распечатанном виде, на экране монитора и т.п.). Отсюда и терминологические разногласия, наблюдаемые как в среде ученых, так и в среде специалистов и практиков. В одном случае под электронным документом понимается машинный носитель информации, в другом - отдельный файл на этом носителе, в третьем - распечатка на бумаге, в четвертом - некая "матрица в памяти компьютера". Во многих случаях за документ принимается изображение на экране, в том числе полученное по электронной почте, из Интернета и других сетей. Не следует упускать из виду, что в рассматриваемом термине имеет значение не только первое слово "Электронный", но и "документ". Понятие документа уже достаточно определено и, несмотря на варианты, имеет ряд общих обязательных составляющих: закрепление информации на носителе, возможность сохранения и передачи во времени и на расстояние, возможность служить доказательством. Поэтому, прежде, чем заниматься технико-технологическими проблемами электронных документов, следует решить терминологические проблемы, проблемы правового характера по отношению к машиночитаемым документом. Следующий шаг - стандартизация и унификация новых информационных технологий. И все это требует серьезной научной проработки, специальной постановки научной темы в общегосударственном масштабе, как это сделано в странах ЕС, других развитых государствах.
5.Автоматизация ДОУ
С проблемой электронного документа тесно связана проблема электронного документооборота, автоматизации ДОУ. В настоящее время различными фирмами разработано и внедрено большое число автоматизированных систем управления документацией (АСУД), характеризующихся специфическими подходами и компьютерно-коммуникационными средствами реализации. К сожалению, в этих разработках отсутствует унифицированная терминология. Продукция фирм разработчиков носит такие названия как: система автоматизации документооборота, компьютерная система автоматизации делопроизводства и документооборота, система управления делопроизводством, распределенная система управления документами, электронный архив и т.п. Разнообразие в названиях разработанных и разрабатываемых систем говорит лишь о том, что сегодня эта область информационного рынка еще не оформилась в качестве самостоятельно сегмента, и в ряде случаев продукты АСУД появляются как сопутствующие разработки или побочный продукт при решении других более сложных задач. Тем не менее, число АСУД растет достаточно быстро. Примерно 30-40 компаний регулярно участвуют в конференциях DOCFLOW и предлагают свои разработки потребителям. Это, конечно самые крупные разработчики, задающие уровень технико-технологических решений. Известно также, что многие АСУД разрабатываются индивидуально для внутреннего использования и на рынок не выставляются. К сожалению, в этом секторе информационной индустрии, несмотря на очевидную необходимость, не отлажена система мониторинга разработок, появляющихся на рынке, нет также и четко функционирующей системы их лицензирования и сертификации. Редкими являются обзоры специалистов по системам данного типа в ведущих компьютерных и информационных изданиях, не говоря уже об изданиях для делопроизводства и архивов. Последние опубликованные обзоры заслуживают одобрения, хотя и критериальный ряд, и оценочные показатели, и применяемая терминология с точки зрения теории и практики документоведения не оптимальны. Ни одна из участвующих в сравнительном анализе систем не тестируется на соответствие действующим стандартам и правилам документооборота, не сопоставляются затраты на внедрение той или иной системы с получаемыми прямыми и косвенными выгодами (не говоря уже об экономическом эффекте). Очевидно, что этой работой следует заниматься независимым экспертам, например ВНИИДАД, для более квалифицированной оценки достоинств или недостатков той или иной АСУД.