В государственно-административной сфере присутствуют все три идеальных типа конфликтного поведения (выделенных в модели А.Раппопорта) - борьба, игра и спор (6). Однако, учитывая, что большинство возникающих в этой сфере конфликтов обусловлены прежде всего различием статусов и интересов разнообразных структур, групп и отдельных личностей, т.е. "естественными" причинами, базирующимися на разделении служебных ролей и регулирующимися определенными нормами и правилами, приоритет принадлежит игре и спору. Доминирование в системе государственного управления подобных форм конфликтного поведения означает, что главная задача государства состоит здесь не в окончательном разрешении или ликвидации конфликтов, а в их смягчении и исключении острых форм их протекания (тем более, что уничтожить имеющуюся структурную асимметрию и соотвествующие способы решения проблем невозможно). Механизмами улаживания конфликтов могут выступать различного рода согласительные комиссии и процедуры, стимулирующие консенсуальные методы разрешения противоречий; профессиональные кодексы и нормы организационной культуры, а также строгие ограничения или даже прямые запреты на определенные формы протеста госслужащих (например, на забастовку). Иными словами, урегулирование конфликтов в государственно-административной сфере происходит прежде всего за счет тех "частичных технологий" (К.Поппер), которые предполагают целый комплекс мирных средств - от "взаимных уступок" и "позиционного торга" до "совместного выбора альтернатив" и "совместного конструирования будущего." Если высказаться еще короче, то нормативно опосредованные государственно-административные конфликты следует отнести к "конструктивным конфликтам", течение и разрешение которых неразрывно связано с приоритетом гуманитарных согласительных методов и подходов. Понятно поэтому, что использование силы или угроза ее применения будут являться в данном случае исключительными и нетипичными способами урегулирования.
Что же касается урегулирования и разрешения конфликтов, которые возникают в государственно-административной сфере в зоне (или плоскости), где отсутствуют четко обозначенные нормы и правила поведения сторон, то здесь можно говорить о применении более широкого арсенала средств и методов воздействия на конфликтующие строны, не исключая прямое принуждение и даже удаление отдельных контрагентов за пределы конфликта. Однако для более точного представления о том, каким образом можно урегулировать обе категории конфликтов, требуется подробнее рассмотреть их типические особенности и конкретные разновидности.
2. Типология государственно-административных конфликтов.
В принципе любой реальный конфликт ситуационен и уникален с точки зрения как источников, причин возникновения, так и участвующих сторон, поведенческой мотивации последних, а также других аспектов конкурентного взаимодействия. Тем не менее в связи со специфичностью внешних и внутренних отношений, существующих в государственно-административной сфере, можно выделить несколько наиболее распространенных здесь идеальных, чистых типов конфликтов.
Предлагаемая ниже типология отталкивается от предложенных К.Боулдингом - критериев, согласно которым главными субъектами конфликтов выступают личность, группа и организация (7). В то же время ролевая специфика деятельности рассматриваемых субъектов и их отношений позволяет говорить о следующих видах их взаимной конкуренции:
1. Конфликты между политическими и государственно-административными (групповыми и индивидуальными) субъектами (структурами);
2. Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов;
3. Конфликты между ведомствами, министерствами и другими организационно оформленными звеньями управления;
4. Конфликты между центральными, региональными и местными органами государственного управления;
5. Функционально-ролевые (вертикальные и горизонтальные) конфликты внутри государственных организаций и учреждений;
6. Неформальные конфликты внутри и между отдельными государственными учреждениями.
Противоречия между политическими и государственно-административными структурами отражают двоякий характер ориентаций макроуправленческой системы. Иными словами, в данном случае мы имеем конфликт принципов и критериев, которые, с одной стороны, ориентируют деятельность государственных институтов на закрепление и стабилизацию политической власти (что предполагает постановку перед государственными органами широких идеологических целей и приоритетов, способных в определенных случаях игнорировать как законы, так и цели социально-экономического развития государства и общества ради сохранения властвующего режима), а с другой - нацелены на макроэкономическое регулирование общественных отношений (когда определяющими становятся уже не политико-идеологическая целесообразность, а закон и экономическая эффективность) (см.: 8). На практике такого рода конфликты возникают, например, тогда, когда органы хозяйственного (макроэкономического) управления отклоняются от своего функционального предназначения и либо переходят к политическим методам достижения целей (т.е. используют внеэкономическое принуждение и аналогичные средства обеспечения чьих-то групповых интересов), либо же систематическим нарушением законов государства или ненадлежащим выполнением своих обязанностей провоцируют политически ощутимые формы общественного протеста. Толчком к возникновению подобного рода конфликтных ситуаций могут послужить и реорганизация (или планы реорганизации) государственного аппарата, не учитывающая нужды и интересы государственных служащих.
Наиболее острые формы конфликты рассматриваемого типа принимают тогда, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима (или, если взять усложненный вариант, когда одни ведомства поддерживают линию законодательных органов вопреки позиции исполнительных, а другие - наоборот). Подобные ситуации чаще всего складываются в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. (Вспомним, как в 1994 г. глава Госкомимущества РФ открыто выступил против курса Президента и правительства в области приватизации.) Если "мятежные" ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт имеет место в преддверии очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием которого, по крайней мере теоретически, может стать падение существующего режима. Однако все же, как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами. Возникновение даже малейшей угрозы правящему режиму со стороны государственных органов макроэкономического управления обычно оперативно ликвидируется с помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов персональной ответственности государственных администраторов, путем реорганизации министерств и кадровых назначений. В то же время, учитывая особую деликатность взаимоотношений политического и государственно-административного уровней управления, конфликты между ними редко принимают гласный, публичный характер.
Следует иметь ввиду и то, что в настоящее время немало высших и средних чиновников центральных органов государственного управления по долгу службы вынуждены решать не только сугубо административные, но и политические задачи. По сути дела подобные чиновники де-факто исполняют функции политической элиты. Макроэкономические подходы в их деятельности естественным образом переплетены с политическими. В результате в сложноорганизованных обществах объективно складываются механизмы, снижающие вероятность возникновения конфликтов между политическими и государственно-административными субъектами.
Конфликты между государственно-администратиаными структурами и организациями государственного и частного секторов, в свою очередь, можно подразделить на две группы: конфликты между органами государственного управления и подчиненными им предприятиями, а также между отдельными госпредприятиями, и конфликты между государственными учреждениями и частным сектором.
В первом случае главным источником противоречий являются взаимопротивоположные стремления сторон - государственные органы пытаются усилить свой контроль, а госпредприятия - освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств. Чаще всего подобные конфликты порождаются сложившейся системой хозяйствования и активностью групп интересов, представляющих различные категории госслужащих (врачей, учителей, пожарников и проч.), и, хотя порой могут сопровождаться весьма бурными проявлениями протеста снизу, достаточно легко улаживаются за счет перераспределения материальных ресурсов и взаимного уточнения прав. Их развитие и урегулирование имеет, как правило, преимущественно институционализированный характер.