Проституция становится привычным элементом социального строя городской жизни. Для того времени существовало общепринятое положение, что проституция публичных домов составляла только незначительную часть проституции в целом. В связи с этим исследователи этой темы признавали недостаточность надзора в городах со стороны врачебно-полицейских органов.
Для борьбы с тайными притонами разврата вырабатывались обязательные постановления городских самоуправлений, запрещавших устройство пивных на "определенных улицах", но "пивные закрывались, вместо них открывались чайные или квасные" и по выражению одной санитарной комиссии в них всегда имелось "20% водки, 30% пиво и 50% сифилиса". Таким образом, санитарный надзор был совершенно бессилен бороться с этими заведениями.
Каков же социальный портрет "вечной грешницы"? Религиозность проституток, как ни странно, сочеталась с ремеслом, которому они себя посвятили и зависела, видимо и от уровня их образования, умственного развития и первых зачатков воспитания, заложенных той средой, из которой они вышли, и, наконец, от общества, которому они служат своим существом. Религиозность их выражалась исполнением обрядной стороны; они ходили в церковь, ставили там свечи, подавали милостыню и т.п.
Согласно правилам для содержательниц домов терпимости, публичных женщин 1844 г. в публичные дома разрешалось принимать женщин с 16 лет. Но многочисленные наблюдения полицейских показывали, что поступление в дом терпимости в столь раннем возрасте оказывало на девушек крайне вредное влияние как в физическом, так и в нравственном отношениях. Ввиду этого было признано медицинским советом империи в 1901 г. установить возраст для поступления в публичный дом с 21 года. На практике же выходило по-другому. Большинство проституток едва достигало 20 лет. Встречаются женщины в возрасте от 11 до 19 лет, причем часть из них проживала в официальных домах терпимости. Бывали случаи, когда девицы получали годовой паспорт на жительство, при этом возраст намеренно завышался. Иногда же они его просто "забывали" и поступали в публичный дом по своему внешнему виду.
Контингент проституток постоянно обновлялся, ибо на смену одним, исчезнувшим, либо оставившим свое занятие, приходили другие. Сначала ряды пополняли безработные, домашняя прислуга, чернорабочие, порою бывшие дворянки, дочери военнослужащих, мещанки. К концу 1910-х гг. резко возросло среди них число крестьянок. Бывшие жительницы сельской местности, втянутые в городскую жизнь, часто не могли найти работу и не имели жилья, что вынуждало их к проституции.
Чтобы держать их под контролем, социальное зло от продажного секса в городах создавались Врачебно-полицейские комитеты. Эти комитеты, при посредстве действующих в подчинении ему участковых смотрителей, и участии исполнительной полиции должны были следить за тайной проституцией, разыскивать скрытые притоны разврата и подчинять их медико-полицейскому надзору. Там, где они не было комитетов, в полицейском управлении существовал "проституционный стол". Проституционные столы следили за деятельностью домов терпимости, составляли списки их содержателей, проживающих у них девиц с указанием возраста, социального положения, прежнего места жительства, данных паспорта.
Административные органы власти заботились, чтобы "проститутки не производили соблазнов открыто, не являлись выставками на улицах, в общественных собраниях и т.п.".
Открыть дом терпимости можно было с разрешения полицейского управления. Для выдачи разрешения, чинами полиции собирались справки о просительнице: ее образе жизни, поведении, о месте, где желают открыть дом, о степени населенности прилегающего квартала. Квартиры, избираемые для домов терпимости, должны были располагаться от церквей, училищ, школ и т.п. заведений не ближе 150 саженей. При подаче прошения на открытие дома, содержательница обязана была представить письменное согласие домовладельцев на открытие в их домах борделей. Местному приставу с врачом поручалось произвести осмотр помещения.
Существовали особые требования и для домов терпимости. Дом должен был иметь общий зал, столовую, комнату для хозяйки или экономки и по комнате для каждой проститутки. Комнаты для последних различны. Если же в комнате не было окна, то перегородка не должна была достигать потолка. Во всем помещении необходимо было иметь 4 вентилятора, а также 2 выхода, полы должны были быть окрашены, стены оклеены обоями.
В соответствии с правилами для содержательниц домов терпимости они не могли содержать больше публичных женщин, чем означено в свидетельстве, выданном на право содержания заведения. Хозяйки не могли допускать к промыслу посторонних женщин, которые не записаны в списке живущих у нее, "о всякой вновь прибывшей, они должны были докладывать в полицейское управление или проституционный стол, и не допускать ее к промыслу пока она не будет освидетельствована врачом и ей не будет выдан медицинский билет". В домах терпимости дозволялось иметь фортепиано, воспрещалось вешать портреты высочайших особ.
При регистрации публичного дома содержательница получала разрешение на право содержания, правила для содержательниц и обязывалась вести список, живущих у нее женщин. Открыть дом могли особы не моложе 35 и не старше 55 лет. Они должны были жить в тех же домах, где помещались их заведения. Если они были замужем, то их мужья должны были "иметь отдельные помещения от комнат, занимаемых публичными женщинами, а также комнат, предназначенных для посетителей и не заниматься управлением заведения", "содержательница не могла иметь при себе детей старше 4 лет, ни жилиц, ни родственниц".
За разные проступки (не выполнение правил для содержательниц домов терпимости, не выдачу медицинских билетов девицам, содержание тайных проституток, продажа спиртных напитков и т.п.), по решению полицейского управления содержательница, кроме привлечения к судебной ответственности, лишались права на содержание дома, и он закрывался. Правда она могла открыть его вновь на уже указанных условиях.
Содержательнице полагалось вести и расчетную книжку с каждой девицей. В правилах отмечалось, что "окна в домах терпимости, выходящие на улицу должны были постоянно плотно закрыты, днем занавесками из белой кисеи, коленкора и т.п., вечером же и ночью ставнями или толстыми шторами". Продажа крепких напитков в домах терпимости запрещалась (на словах, а не на деле). Однако кошелек хозяйки официального притона обычно облегчался на определенную сумму денег, позволявшую закрывать глаза стражей порядка на эти мелочи.
Вообще дома терпимости находились под полным покровительством полиции.
Интересно отметить, что публичные дома открывались и закрывались помимо воли городских самоуправлений. Разрешения, как было сказано выше, давалось полицейской властью. Нередко эти заведения служили поводом для столкновений между административными органами и городским самоуправлением.
Публичная женщина при поступлении в дом терпимости должна была предоставить сведения о возрасте, прежнем месте жительства. Между содержательницей и девицей заключался договор, по которому женщина обязывалась беспрекословно подчиняться правилам, изданным и указанным полицией. Жизнь в домах терпимости проходит исключительно однообразно; эта жизнь совершенно одинакова как в самых лучших домах такого рода, так и в самых низших. Одинаково открытые платья, тот же цинизм, та же пестрота в костюмах, те же прически и то же попусту убиваемое время. Здесь только разница в обстановке.
Главная деятельность проституток начиналась с 10 часов вечера и продолжалась до 2-3 ч. ночи, остальное время у них было свободное.
После регистрации каждой девице выдавалось медицинское свидетельство или "желтая карточка", которая обменивалась на паспорт в полицейском управлении. В ней помещены правила для публичных женщин, отмечалось состояние здоровья, фамилия, имя, отчество, место жительства, номер паспорта, по которому она проживает в доме терпимости или отдельно на квартире. Публичная женщина должна была хранить медицинский билет в чистоте и опрятности, если она выходила из дома, обязана была брать его с собой. Если "клиент" пожелает удостовериться в ее здоровье, она беспрекословно должна была его предъявить.
Главной фигурой в контроле над проститутками выступал врач. Женщина предупреждалась о правовой ответственности за неподчинение медицинскому контролю, а, в свою очередь, доктор - о недопустимости случаев получения взяток с проституток, что, впрочем, не особо снижало взяточничество со стороны медперсонала. Каждая девица из дома свиданий дважды в неделю должна была проходить медицинский осмотр. Если оказывалось, что она больна, ее помещали в городскую больницу. Но нередко случалось, что в больнице не хватало мест или пациентки отказывались от лечения и убегали.
Нежелание проституток проходить освидетельствование понятно: каждый день "лежки" в больнице, если туда помещали в связи с болезнью, означал потерю заработка. Поэтому они сознательно шли на риск заразить клиента. Эта нравственная позиция проституток отражала одно из профессиональных правил поведения всего клана "вольных женщин".
Женщина могла оставить это "промысловое занятие". Тогда она писала заявление на имя полицмейстера. Ей выдавалось временное свидетельство на жительство или паспорт, если она желала выехать за пределы города. Но где бы она ни была в течение последующих шести месяцев, за ней устанавливалось наблюдение. Если было замечено, что она вернулась к старому промыслу, то ее арестовывали и препровождали в полицейскую часть.