максимальную консолидацию внебюджетнх фондов в бюджетах всех уровней, а также ликвидацию целевых бюджетных фондов федерального бюджета;
установление контроля за обязательствами бюджетных учреждений, финансируемых по смете, по которым государство как собственник несет субсидиарную ответственность;
обеспечение прозрачности бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, а также процедур закупки товаров и услуг для государственных нужд;
завершение перевода всех получателей средств федерального бюджета на казначейскую систему, а также перевод бюджетов высокодотационных субъектов РФ на кассовое обслуживание через органы федерального казначейства.
Итак, сбалансированная бюджетная политика, реализуемая в параметрах федерального бюджета, является основой новых финансовых взаимоотношений государства и общества на базе неукоснительного выполнения взаимных обязательств. В свою очередь, реальное исполнение федерального бюджета во многом определяют финансовый и бюджетный «климат» страны, эффективность проводимых реформ, темпы развития экономики и социальной сферы.
4. Система межбюджетных отношений
Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по осуществлению бюджетного процесса. Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но основываться они могут на разных принципах. Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративные бюджетные системы строятся на противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма.
К федеративным государствам, где в разной степени реализуются принципы бюджетного федерализма, относятся: Швейцария, Германия, США, Канада, Российская Федерация, Австрия, Бельгия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Австралия и др. Для классического федерализма характерен высокий уровень автономии отдельных территориальных образований, и такая автономия — объективная необходимость. Она не противоречит, а, наоборот, отвечает задаче обеспечения целостности страны. Не следует рассматривать как отступление от федерализма разную степень автономии субъектов РФ. Например, в Канаде особый статус получила провинция Квебек, а в США при разграничении налогов между федеральным центром и штатами предусмотрены привилегии для Аляски.
Основная задача бюджетного федерализма — в конкретных экономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную модель бюджетных отношений. Для этого прежде всего необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи слабым регионам. Критерием эффективности каждой конкретной модели в конечном счете могут выступать только качество и объем бюджетных услуг, предоставляемых населению. Каждая страна решает задачу выбора модели бюджетных отношений по-своему. Эффективность системы межбюджетных отношений определяется не степенью централизации/децентрализации бюджетной системы, не наличием или отсутствием регулирующих налогов, не долями доходов/расходов федерального правительства, не объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям данного федеративного государства.
Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации. Например, в Германии вследствие роста неравенства между землями после объединения Западной и Восточной частей около 73% налоговых доходов взимаются на уровне федерации, а объем переданной финансовой помощи из федерального бюджета составляет более 20% доходов земель. Наоборот, в Канаде, где из 12 субъектов федерации только два характеризуются существенно меньшей бюджетной обеспеченностью, в федеральный бюджет взимается только 48,2% налоговых доходов, объем финансовой помощи составляет около 15% доходов субъектов федерации. При этом и в Германии, и в Канаде достигается основная цель межбюджетного регулирования — выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов федерации, т.е. конечным потребителям предоставляется относительно равный доступ к бюджетным услугам.
Асимметричность федерации не является отступлением от принципов федерализма. Когда она вызвана объективной необходимостью, то является обязательным условием для сбалансированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохранения единства федеративного государства. Россия относится к асимметричным федерациям. В ее состав, как определено в Конституции РФ, входят республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Согласно ст. 5 Конституции РФ все субъекты РФ равны между собой. Принцип равенства прав не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям для функционирования и развития субъектов РФ.
Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений:
распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Особо следует остановиться на принципе равенства, который предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Например, Федеральным законом от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год» установлено, что в бюджеты субъектов РФ в 2009 г. зачисляются поступления от следующих федеральных налогов:
налога на доходы с физических лиц — в размере 99% доходов;
акцизов на этиловый спирт-сырец из пищевого сырья, спирт этиловый из пищевого сырья (за исключением спирта-сырца), спирт питьевой, водку и ликероводочные изделия, спиртосодержащие растворы, производимые на территории Российской Федерации, — в размере 50% доходов;
акцизов на остальные товары, производимые на территории Российской Федерации, за исключением акцизов на нефть и стабильный газовый конденсат, природный газ, легковые автомобили, мотоциклы, бензин автомобильный, дизельное топливо, масло для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, этиловый спирт-сырец из всех видов сырья (за исключением пищевого), спирт этиловый из всех видов сырья (за исключением пищевого и спирта-сырца из всех видов сырья, за исключением пищевого), — в размере 100% доходов.
Единые нормативы отчислений не решают проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности, так как бюджеты субъектов РФ различаются и по финансовому потенциалу, поэтому весьма важным является установление принципов оказания финансовой помощи. Б К РФ регламентирует, что нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, являющиеся основой для расчета финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей субъектов РФ и согласовываются с субъектами РФ до принятия Закона о бюджете на очередной финансовый год.
Оказание финансовой помощи может осуществляться в следующих формах:
дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности;
субвенции и субсидии на финансирование отдельных целевых расходов;
бюджетные кредиты;
бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов.
В случае получения финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъект РФ не имеет права:
ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ, в лучшие условия (по оплате труда, командировочным и прочим расходам) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);
предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта РФ;
предоставлять государственные гарантии субъекта РФ в размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта РФ. Подобные ограничения распространяются и на муниципальные образования — получателей финансовой помощи из бюджета субъекта РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Рассмотрим, как распределяется по объемам и видам финансовая помощь, предоставляемая из федерального бюджета (без ссуд и кредитов Примерно половина расходов федерального бюджета в части финансовой помощи бюджетам других уровней направляется регионам через фонд финансовой поддержки субъектам РФ. Обращает на себя внимание фонд компенсаций (35,13% - в 2008 г. и 17,89% - в бюджете 2009 г.). В 2009 г. за счет средств этого фонда финансировались субвенции на реализацию федеральных законов «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». На 2010 г. запланировано увеличение государственной поддержки дорожного хозяйства (7,96% - в 2009 г. и 10,87% - в 2010 г.). Дотации и субвенции занимают относительно небольшой удельный вес (6,02% — в 2009 г. и 15,34% — в 2010 г.) и предназначены для оказания финансовой помощи закрытым административно-территориальным образованиям, на содержание инфраструктуры г. Байконур (Казахстан), городу-курорту Сочи, Республике Дагестан, на восстановление экономики Чечни, реализацию ряда программ. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ формируется в составе федерального бюджета, начиная с 1994 г. Методика формирования фонда практически ежегодно пересматривается, что связано с поисками новых эффективных механизмов регулирования межбюджетных отношений. В 1998 г. было принято Постановление Правительства РФ, в котором утверждалась Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 2007—2010 гг. Этот документ направлен на решение следующих задач: