Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Непосредственно составление проектов бюджетов возложено на Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Составление проекта федерального бюджета начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Первая стадия состоит из нескольких этапов.
Первый этап формирования федерального бюджета — разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством Российской Федерации плана-прогноза функционирования экономики на очередной финансовый год.
Второй этап формирования федерального бюджета — распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов страны и по получателям бюджетных средств, а также ряд иных полномочий. Завершается данная стадия тем, что с 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство Российской Федерации рассматривает проект бюджета и иные сопутствующие ему документы и материалы, представленные Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.
Второй стадией бюджетного процесса является рассмотрение и утверждение бюджета.
Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов: о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах; о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год — до 1 августа.
Проект федерального закона о федеральном бюджете в течение трех дней направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации на заключение.
Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях.
В первом чтении — в течение 30 дней со дня внесения в Думу Правительством Российской Федерации. В случае отклонения в первом чтении проекта этого закона Государственная Дума может: передать его в согласительную комиссию, включающую представителей Думы, Совета Федерации и Правительства Российской Федерации; вернуть в Правительство Российской Федерации на доработку на срок до 20 дней; поставить вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.
Во втором чтении Государственная Дума рассматривает законопроект в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении.
При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации, а также расходы по иным программам.
В третьем чтении законопроект рассматривается в течение 25 дней со дня принятия его во втором чтении.
В четвертом чтении Государственная Дума рассматривает законопроект в течение 15 дней со дня принятия его в третьем чтении. При рассмотрении в четвертом чтении законопроект голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается. Федеральный закон должен быть принят Государственной Думой до 1 декабря текущего года.
Принятый федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней передается в Совет Федерации на обязательное рассмотрение, которое длится до 14 дней. В течение пяти дней со дня одобрения Советом Федерации федеральный закон направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
Третьей стадией бюджетного процесса является исполнение бюджета.
В настоящее время устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и полу
Предварительный контроль — в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам.
Текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в процессе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.
Последующий контроль — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны представлять всю запрашиваемую у них информацию по бюджетным вопросам и вправе сами осуществлять контроль — это Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные распорядители и распорядители бюджетных средств.
1 Министерство финансов Российской Федерации осуществляет контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. Министерство организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц, получающих гарантии Правительства Российской Федерации, а также бюджетных кредиторов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.
Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Главные распорядители и распорядители бюджетных средств контролируют использование бюджетных средств их получателями в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата этих средств, а также представления отчетности и внесения платы за их пользование.
Финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса при самостоятельном исполнении бюджетов.
2. Рассмотрение и утверждение федерального бюджета РФ Федеральным Собранием и Президентом России
Эффективность бюджетного процесса упоминается в нормативных документах последних лет настолько часто, что само это понятие многими воспринимается как вполне очевидное, не требующее каких-либо дополнительных разъяснений. В федеральном законодательстве до недавнего времени не содержалось четкого определения терминов, относящихся к эффективности в бюджетной сфере. Во многих документах практически не делается различий между «эффектом» и «эффективностью». Следствием этого является неоднозначное понимание таких документов и возникновение трудностей их практического применения.
Если «эффект» является абсолютным показателем и характеризует результат, то «эффективность» является относительным показателем и характеризует процесс, в результате которого был получен результат. Разницу между «эффектом» и «эффективностью» наглядно иллюстрирует отличие «работы» от «мощности» или «прибыли» от. «рентабельности».
Эффективность связана с эффектом через затраты ресурсов, необходимых для осуществления процесса, в результате которого был получен эффект (результат). Эффективность, фактически, является первой производной эффекта по затратам, т.е. это — разные понятия. Поэтому так важно не смешивать в бюджетном процессе понятия — «эффект» и «эффективность».
Проектируя и исполняя бюджет, приходится решать все туже основную задачу экономики — получения максимального объема благ в условиях ограниченности ресурсов. Понятно, что если для получения всех или большинства общественно востребованных благ (полезных эффектов) располагаемых средств бюджета недостаточно, необходимо делать выбор, от каких благ пока отказаться, а на какие выделить финансирование. На практике этому соответствует «конкурсный отбор» программ и мероприятий, претендующих на бюджетное финансирование. Именно в этой ситуации и может сыграть роковую роль смешивание понятий, переходящее в методологическую ошибку.
Предположим, что располагаемый объем бюджетного финансирования, который можно распределить по программам составляет 50 млн. руб. На это финансирование претендуют несколько программ, в результате исполнения которых бюджетные средства не только возвращаются в бюджет, но и дополнительно возникает полезный эффект, выражающийся, например, в дополнительных доходах бюджета. Тогда, если бы оценка программ происходила традиционно, по величине ожидаемого полезного эффекта, ранжирование программ имело бы следующий результат (табл. 1).
Таблица 1
| Программа | Требуемый объем бюджетного финансирования (млн. руб.) | Полезный эффект от реализации программы (млн. руб.) | Эффективность бюджетного финансирования (гр.2/гр.З) |
| 1 | 2 | 3 | 4 |
| «А» | 50 | 40 | 0,8 |
| «Б» | 50- | 30 | 0,6 |
| «В» | 20 | 20 | 1,0 |
| «Г» | 10 | 18 | 1,8 |
| «д» | 10 | 15 | 1,5 |
| «Е» | 10 | 8 | 0,8 |
| «Ж» | 10 | 5 | 0,5 |
| «3» | 10 | 3 | 0,3 |
Таким образом, приоритет оказывался бы у программы «А». Однако если бы ранжирование происходило по эффективности, то оно дало бы иной результат, свидетельствующий о целесообразности финансирования группы программ с меньшим полезным эффектом, чем у программы «А» (табл. 2).