Сегодня для повышения эффективности всей правоохранительной системы государства, необходимы разработка и принятие комплекса поправок к действующим федеральным законам. Я предлагаю следующие меры:
· уточнение ответственности государственных должностных лиц за нарушения требований закона при исполнении федерального бюджета и внебюджетных фондов, а также при распоряжении государственной собственностью;
· конкретизация наступления ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний Счетной палаты и других контрольных органов;
· введение подконтрольности Центрального Банка проверкам Счетной палаты, в том числе в формировании и исполнении собственной сметы расходов, в поступлении доходов и формировании прибыли;
· принятие форм финансовой отчетности всех органов государственной власти;
· наделение Счетной палаты Российской Федерации правом выступать в судах с исками в защиту интересов государства в случае установления фактов незаконных или притворных сделок.
Организация эффективного государства требует прозрачности, анализа экономической целесообразности государственных финансовых потоков всех видов. Для достижения этой цели необходимо расширить полномочия органов внешнего контроля; разработать единые стандарты внешнего контроля для каждого типа объектов контроля, соответствующие рекомендациям Международной организации высших контрольных органов; определить критерии эффективности, экономности и полезности произведенных государственных расходов, выданных обязательств.
Одновременно в условиях рыночной экономики использование только органов государственного и муниципального финансового контроля для противодействия угрозам нормального функционирования финансовых отношений недостаточно. Необходима более развитая аудиторская деятельность – форма финансового контроля, востребованная потребностями и особенностями рыночного хозяйства.
Причем это сознают и известные государственные финансовые контролеры. К примеру, С.О. Шохин, аудитор Счетной палаты Российской Федерации, доктор юридических наук, в одной из своих статей отмечает, что «как это ни парадоксально, органы государственного финансового контроля, в частности Счетная палата Российской Федерации, оказываются крайне заинтересованными в прочном становлении, активном развитии и эффективном функционировании института независимого аудита. Практика показала, что органы государственного финансового контроля и независимые аудиторы, аудиторские фирмы отнюдь не являются конкурентами, а наоборот, квалифицированный и добросовестный аудит может быть весомым подспорьем в работе государственных органов финансового контроля и оказывать существенное позитивное влияние на повышение эффективности их работы, на полноту и качество выполнения их функций и поставленных перед ними задач».
Взаимодействие органов (организаций) государственного и муниципального контроля с институтом независимого аудита усилилось в связи с необходимостью выполнения целей и задач Концепции управления государственным имуществом и приватизацией в Российской Федерации. Очевидно, что для качественного решения задач необходим формализованный механизм взаимодействия. Сегодня есть все основания для его создания.
В соответствии с Федеральным законом от 07. 08. 2001 г. №119 – ФЗ «Об аудиторской деятельности» аудит не подменяет государственного контроля достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности, осуществляемого уполномоченными органами государственной власти, в частности Счетной палатой. Вместе с тем Закон не препятствует сотрудничеству между ними, а в ряде случаев подразумевает такое сотрудничество. Например, в Законе четко определен перечень случаев, когда осуществляется обязательный независимый аудит. Под данный перечень подпадают кредитные организации, государственные внебюджетные фонды, унитарные предприятия, открытые акционерные общества и др. Но в соответствии с законодательством данные объекты входят и в область контрольных полномочий Счетной палаты, если они используют государственные средства либо государственную собственность. Таким образом, в данной сфере может и должно проводиться упомянутое выше сотрудничество. При этом, естественно, имеется в виду, что обе стороны ограничены в своих действиях положениями об аудиторской, государственной и коммерческой тайне.
Счетная палата Российской Федерации как орган, непосредственно образованный собственником в лице государства специально для контроля за использованием государственных финансовых и материальных ресурсов, уполномочена привлекать к проверкам и обследованиям специалистов иных организаций и независимых экспертов, в том числе аудиторов (ст. 22 Закона №4 – ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»). Аналогичная норма заложена также практически во всех законах субъектов Российской Федерации о региональных контрольно – счетных органах. Однако эта возможность в отношении аудиторов пока в достаточной степени не реализована ни федеральной Счетной палатой, ни региональными палатами. Очевидно, механизм взаимодействия в дальнейшем будет совершенствоваться.
Следует отметить, что определенные шаги в данном направлении уже предпринимаются.
Так, в Счетной палате Российской Федерации образован и активно действует Экспертно – консультативный совет при Председателе Палаты, в состав которого входят, в том числе хорошо известные и уважаемые в аудиторском сообществе специалисты в области аудита. Совет оказывает весомую помощь Палате в разработке методик, правил и стандартов проведения контрольных мероприятий. Таким образом, уже сегодня начинает развиваться методологическое взаимодействие двух институтов финансового контроля, различных по форме, но решающих принципиально общие задачи.
Во всем мире принято устанавливать деловые отношения между собственником финансовых и материальных средств, в том числе в лице государственных органов, и определенным кругом работающих на рынке финансовых консультантов, и это не считается нарушением принципа независимости аудита. Вопрос стоит весьма просто и логично: государство передает предприятию деньги, оно должно быть уверенно в надежности предприятия, предприятие должно подтвердить такую надежность, используя определенные критерии и доказательства; положительное аудиторское заключение является одним из таких доказательств. Весьма перспективным направлением, по мнению С.О. Шохина, представляется опора на постепенно становящиеся на ноги саморегулируемые аудиторские организации, как это делается, например, во многих промышленно развитых странах на фондовом рынке. И очень отрадно, что эта точка зрения поддерживается Департаментом организации аудиторской деятельности Минфина России.
Представители системы государственного финансового контроля, в которую входят органы (организации) муниципального финансового контроля, и аудиторского сообщества призваны обеспечить реализацию принципа прозрачности. В чем заключается этот принцип и как обеспечить его реализацию?
Прозрачность государственного сектора (или бюджетно-налоговая прозрачность) может быть определена как открытость для населения широкого круга около государственных структур и функций, намерений в области бюджетно-налоговой политики, государственных доходов, расходов и проектов. Она предполагает постоянную доступность надежной, всеобъемлющей, своевременной, понятной и соответствующей международным стандартам информации о государственной деятельности, включая и виды деятельности, которые осуществляются вне государственного сектора. Назначение бюджетно-налоговой прозрачности – обеспечить электорату и финансовым рынкам доступ к точной информации о текущем и будущем финансовом положении государства. Кроме того, бюджетно-налоговая прозрачность является обязательным условием для осуществления качественной экономической политики. Своевременное опубликование четко составленных документов о бюджете помогает рынкам оценить намерения государства, и, следовательно, дисциплинирует его. Прозрачная система государственного финансового учета позволяет рынкам быть в курсе того, чем в действительности занято правительство, а также сравнивать запланированные бюджетом мероприятия и реальную финансовую деятельность. Поскольку бюджетно-налоговая прозрачность является движущей силой отчетности, она способствует повышению в том же объеме демократического содержания политики и укрепляет доверие населения к своему правительству.
В идеале вмешательство государства должно иметь место в такие области, как расходы на развитие трудовых ресурсов, образование, здравоохранение, социальную защиту, защиту окружающей среды, науку, армию и производства, обеспечивающие национальную безопасность страны.
Бюджетно-налоговая информация должна быть достоверна, для повышения ее достоверности необходим не только контроль за расходованием бюджетных средств (например, при реализации федеральных целевых программ), но и проверка результативности. В данном случае, речь идет о контрольных мероприятиях оценочного характера.
Если такого рода мероприятия проводиться не будут, то государство не сможет сформировать адекватные времени и потребности общества сбережения.
Ключевыми факторами экономии средств и формирования государственных сбережений являются контроль в области долговых отношений.
Что касается управления внутренним государственным долгом, то, прежде государство, должно обеспечить прозрачный учет долговых обязательств. Каждый финансовый контролер многократно сталкивается в своей практике с неучтенными гарантиями, поручительствами, необоснованным кредитованием за счет бюджетных средств, как субъектов государственного сектора экономики, так и представителей частного сектора.