Ранее под дотацией понимались бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе
В существующей редакции БК РФ законодатель, закрепляя понятия форм межбюджетных трансфертов, пошел по иному пути: вместо общих понятий субсидии и субвенции он предлагает обращаться к статьям БК РФ, устанавливающим порядок передачи средств из федерального бюджета, бюджета субъекта и местного бюджета.
Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ предусмотрено ст. 26.18 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 4 июля 2003 г.).
В соответствии с п. I указанной статьи выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФГТС).
В связи с введением понятий, характеризующих конкретные виды межбюджетных трансфертов (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, межбюджетные субсидии, субвенции), Законом 2007 г. N 63-ФЗ ограничена сфера применения понятий "фонды" указанием на их общую увязку с теми или иными видами межбюджетных трансфертов, чем исключено методически некорректное и допускающее неоднозначное толкование использование выражений "зачисление в фонд" или с "предоставление межбюджетных трансфертов из фонда".
Методика распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации утверждена Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. N 670 "О распределении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации" (в ред. Постановления Правительства РФ от 18 сентября 2006 г. N 580)
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, образующие Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее - дотации), предусматриваются в составе федерального бюджета в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Общий объем дотаций определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации.
Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации с учетом дотаций определяется как среднее арифметическое суммы показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам Российской Федерации, не входящим в число 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации до распределения дотаций определяется по формуле:
БО = ИНП / ИБР .
где: БО - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до распределения дотаций;
ИНП - индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации;
ИБР - индекс бюджетных расходов субъекта Российской Федерации.
Индекс налогового потенциала - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры налоговой базы субъекта Российской Федерации.
Индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.
Индекс бюджетных расходов - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий.
Индекс бюджетных расходов применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов Российской I Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.
Дотации распределяются между субъектами Российской Федерации.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, пропорционально отклонению уровня расчетной бюджетной обеспеченности этих субъектов Российской Федерации от уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.
Объем дотаций, выделяемых субъекту Российской Федерации, рассчитывается в два этапа, причем в отношении каждого из них устанавливается критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.
3. Совершенствование механизма выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ
Важное значение в процессе совершенствования бюджетного законодательства имело введение в Бюджетный кодекс Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ дополнения в ст. 131 "Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации "Бюджетного кодекса.
Федеральным же законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ было установлено, что объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем умножения объема указанного фонда, подлежавшего утверждению на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен). Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год. Проект же распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации между субъектами Российской Федерации вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении. При этом допускается утверждение на плановый период нераспределенного между субъектами Российской Федерации объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в размере не более 15% общего объема указанных дотаций, утвержденного на первый год планового периода, и не более 20% общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода.
В целом перечень форм межбюджетных трансфертов претерпел значительные изменения. Так, если ранее в него включались дотации, субсидии, субвенции, бюджетные кредиты, финансовая помощь, а также иные формы безвозмездных и безвозвратных перечислений, то сейчас финансовая помощь и бюджетный кредит к ним не относятся.
Полагаем, что это позволяет устранить допущенную ранее коллизию. Очевидно, что трансферты представляют собой безвозмездные и безвозвратные перечисления, бюджетное кредитование же осуществляется на принципах возмездности и срочности. Законодатель фактически отграничивает бюджетный кредит от межбюджетных трансфертов, рассматривая его в качестве самостоятельной формы перераспределения бюджетных средств.
Нецелесообразность же законодательного закрепления понятия "финансовая помощь" вызвана тем, что в рамках ее объединялись сразу несколько форм трансфертов.
Новеллой главы 16 БК РФ является провозглашение в качестве самостоятельной формы "иных межбюджетных трансфертов" (ст. ст. 129, 132.1, 135, 142). К сожалению, недостатком действующей редакции БК РФ является отсутствие прямой ссылки на то, что следует относить к иным перечислениям.
Полагаем, что данную форму можно охарактеризовать как безвозмездную и безвозвратную. Как следует из п. 4 ст. 41 БК РФ, к безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся перечисления в виде дотаций, субсидий и субвенций бюджетам других уровней бюджетной системы помимо тех, которые предусмотрены в порядке, закрепленном БК РФ.
Представляется несомненным плюсом действующей редакции БК РФ более четкая регламентация условий предоставления трансфертов.
В частности, предусматривается необходимость соблюдения федеральными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления бюджетного законодательства, законодательства о налогах и сборах Российской Федерации и субъектов РФ, а также местных актов (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 136 БК РФ). Впервые законодатель установил, что одним из показателей эффективности использования трансфертов является достижение уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджета субъекта РФ (местного бюджета) (ч. 2 ст. 131, ст. 137 БК РФ).
В ранее действовавшей редакции БК РФ закреплялось понятие минимальной бюджетной обеспеченности, понимавшееся как минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.