Очень часто об этом термине говорят в ситуации, когда национальное правительство возлагает ответственность за оказание определенного вида услуг на региональные или местные органы власти, но не предоставляет финансирования (вообще или в полном объеме) для покрытия издержек. Типичными для Восточной Европы являются случаи, когда национальное правительство законодательно устанавливает субсидии на потребление воды и услуг транспорта. Правительство отдает распоряжение муниципалитетам выплачивать эти субсидии из их бюджетов, но при этом не предоставляет средств для покрытия издержек. Для России такая ситуация широко распространена прежде всего в сфере социальных выплат. В дальнейшем для ее отражения мы будем использовать термин необеспеченные мандаты.
Определение функций (расходных полномочий) муниципалитетов.
Функции и расходные полномочия, возложенные на местный уровень власти сильно варьируются по странам Восточной Европы. Нет единой модели разделения полномочий между властными структурами и в странах Западной Европы и в других регионах мира. Для стран Восточной Европы это можно проиллюстрировать на примере важнейшей услуги – образования. В России на местный уровень власти возложена полная ответственность за выплату зарплаты учителям и другому персоналу в начальных и средних школах, за содержание и ремонт школ. Новое строительство школ осуществляется в значительной степени за счет средств местных бюджетов. В Румынии местные власти не несут никаких расходов по образованию. В Польше местные власти несут затраты только на дошкольное образование. В Чехии затраты на начальное и среднее образование разделены между местным и государственным уровнями власти. В Болгарии и Венгрии ситуация в целом похожа на Российскую. В Латвии и Литве местные власти несут затраты связанные с начальным и средним образованием за исключением заработных плат учителей.
От различного подхода к определению функций муниципалитетов зависит и их доля в расходах консолидированных бюджетов стран. Сравнительные данные по доле местных бюджетов в консолидированном бюджете для ряда европейских стран приведены в Таблице 1
Таблица 1.
| Страна | Год | ДоляМестных бюджетов |
| Россия | 1995 | 37,6 |
| 1997 | 31,7 | |
| 1998 | 29,8 | |
| 1999 | 27,5 | |
| Болгария | 1996 | 11,6 |
| Чехия | 1995 | 20,9 |
| Дания | 1995 | 44,0 |
| Нидерланды | 1995 | 23,6 |
| Норвегия | 1994 | 31,6 |
| Польша | 1996 | 19,5 |
| Великобритания | 1995 | 22,7 |
Источник: IMF, Government Finance Statistics, 1997. Госкомстат РФ, ежегодный доклад,2000 г.
Из Таблицы 1 видно, что доля муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете европейских стран варьирует весьма сильно. Их доля в России сравнительно высока, хотя и имеет явную тенденцию к снижению. Сравнительно велики и расходные полномочия муниципалитетов в России. Формально это соответствует декларированным выше принципам децентрализации полномочий. Фактически структура местных расходов в России в основном определяется решениями Федерального Правительства.
Если подходить к определению функций муниципалитетов концептуально, нужно, прежде всего, попытаться выработать критерии для их закрепления за муниципалитетами.
По вопросам разделения функций и ответственности за оказание услуг между различными уровнями власти, также как по вопросам децентрализации, имеется обширная литература, однако в ней нет простых и однозначных ответов. Тем не менее, можно выделить некоторые критерии, по которым функции следует относить к местному уровню, если считать развитие процессов децентрализации за благо. Отметим, что в принципе, система критериев может выглядеть по-разному в разных странах из-за разного содержания услуг называемых одними и теми же терминами. Кроме того, система критериев может изменяться во времени в связи с политическими изменениями и экономическим развитием в странах.
В качестве первого критерия, который широко представлен в экономической литературе может выступать вид предоставляемой услуги. В экономической теории принято считать, что публичный сектор (различные уровни власти) производит определенные продукты. Это, так называемые публичные или квазипубличные продукты, а, по сути, различные виды услуг. Сюда относятся и благоустройство, здравоохранение и образование. К другим продуктам публичной власти относятся функции перераспределения. Программы социальной поддержки населения относятся к этому классу продуктов. Не ко всем функциям или продуктам публичного сектора можно одинаково подходить с точки зрения целесообразности из децентрализации. Здесь мы вновь возвращаемся к изложенному выше принципу субсидиарности под несколько иным углом зрения. В соответствии с этим принципом наилучшие результаты достигаются тогда, когда функции возлагаются на наиболее низкий уровень власти, способный ее выполнить. Это правило вовсе не является абсолютным. Важное значение имеют другие критерии. Отметим, что пере распределительные функции обычно рассматриваются как функции национального правительства, хотя и на этот счет могут быть разные мнения.
Второй критерий связан с территорией, на которой предоставляется услуга. Если услуга предоставляется в основном на территории муниципалитета, это является веским аргументом для ее децентрализации и передаче соответствующих функций на местный уровень. Если границы предоставления услуги существенного превышают границы муниципалитета, ее следует передать региональным властям или центральному правительству. Хорошим примером, иллюстрирующим приведенные рассуждения может быть очистка воды. Если жители одного муниципалитета расположенного выше по течению реки считают возможным сбрасывать в реку мусор и не считают это серьезной проблемой, то проблемы могут возникнуть у муниципалитета расположенного ниже по течению. В этом случае функцию очистки воды целесообразно передать, по меньшей мере, на региональный уровень.Третий критерий связан с финансовой оценкой предоставления услуги. Если стоимость предоставления услуги сильно зависит от масштаба, это является серьезным аргументом для передачи ее на более высокий уровень власти.
Помимо экономических есть и другие критерии определения расходных полномочий муниципалитетов. Эти критерии могут быть менее объективны, но, тем не менее, очень важны.
Культурные ценности могут оказывать существенное влияние на распределение функций между различными уровнями власти. Например, в странах, где большое значение придается равному для всех доступу к определенным видам услуг, таким как образование, может быть меньшая заинтересованность в децентрализации этих услуг. В других странах, большее значение может придаваться возможностям осуществлять местный выбор и контроль.
Размер страны и различия в уровне развития муниципалитетов также должны приниматься во внимание. Определение функций муниципалитетов в большой стране с рассредоточенным населением будет отличаться от решения этих вопросов в небольшой стране с компактным населением.
Законодательное определение расходных полномочий муниципалитетов определяет степень, в которой эти полномочия являются явными, понятными и стабильными. Первый вопрос в этой области — определены ли вообще функции муниципалитетов в законодательстве. Важно также отражены ли в законодательстве природа и границы ответственности муниципалитетов. Степень прозрачности законодательства зависит от того, насколько местные нормативные акты соответствуют законам верхнего уровня, касающимся отдельных услуг и отраслей. Важное значение имеет степень недвусмысленности формулировок в законодательстве. Безусловно, большое значение имеет также стабильность законодательства. Важным является ответ на вопрос — обязательным ли является консультирование с местными властями при изменении законодательства касающегося распределения расходных полномочий.
Как правило, в странах с переходной экономикой законодательство, регламентирующее функции (расходные полномочия) муниципалитетов прописаны недостаточно четко. Это подтверждают многочисленные страновые исследования. Например, исследование, проводившееся в 2000 году а Албании выявило, что сферы ответственности местных властей четко не определены. Недавнее исследование OECD обнаружило существование проблем с законодательством в этой области в Венгрии и Латвии, в то время как аналогичные исследования в Дании таких проблем не выявили. Российское законодательство, определяющее расходные полномочия муниципалитетов находится в стадии становления.
Окно 1.
Принципы распределения расходных полномочий между уровнями власти в Боснии и Герцеговине.
В Боснии и Герцеговине применяется четыре критерия для распределения функций между Центральным правительством, кантонами (их можно рассматривать как аналог российских регионов) и муниципалитетами. К этим критериям относятся: