В международной финансово-правовой практике данному принципу отводится одна из ведущих ролей в сфере правового регулирования бюджетного процесса, но в бюджетном законодательстве Российской Федерации не получил до настоящего времени адекватного закрепления.
Обязанности в области подготовки бюджета определяются тем, какие полномочия закреплены за законодательными и исполнительными органами.
Российская Федерация придерживается распределения бюджетных полномочий между законодательной и исполнительной властями на стадии составления бюджета: наделение органов исполнительной власти значительными бюджетными полномочиям. Органы исполнительной власти наделяются исключительными полномочиями по составлению проекта бюджета. Данное положение закреплено статьей 171 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Однако необходимо отметить, что полностью изолировать законодательные (представительные) органы власти от работы над проектом бюджета представляется неверным. Привлечение к работе над проектом бюджета законодательных (представительных) органов позволит депутатам, не дожидаясь поступления проекта бюджета в Государственную Думу, подключиться к работе над ним, а так же в целях прохождения федерального закона о федеральном бюджете в Государственной Думе в установленный законом срок решить значительную часть спорных вопросов по бюджету еще на стадии его составления.
Важной проблемой на стадии подготовки проекта бюджета является то, что составители бюджета не имеют информации о предварительных фактических результатах исполнения бюджета за прошлый завершившийся финансовый год или о прогнозируемых результатах исполнения бюджета за текущий финансовый год. Составление бюджета на следующий год начинается практически в начале текущего финансового года, и до того как станут известны результаты за предыдущий финансовый год. В результате Министерство финансов готовит проект бюджета, опираясь на первоначальные бюджеты за предыдущий и текущий годы, а не на предварительные и прогнозируемые результаты исполнения бюджета текущего и предыдущего года.
Другая проблема, возникающая на стадии составления проекта бюджета, заключается в отсутствии методов установления приоритетов в использовании ресурсов. Отсутствие целенаправленности при определении приоритетов или попытка устанавливать их на слишком позднем этапе подготовки бюджета создает вероятность перерасхода средств по сравнению с реально существующими потребностями.
Эффективный порядок составления бюджета должен быть направлен на четкое определение приоритетных задач правительства и выбор из множества бюджетных заявок отраслевых министерств тех, которые действительно важны для достижения целей определенных правительством в планируемом финансовом году.
Но практика чаще всего расходится с этим идеалом. Решения о приоритетах на стадии подготовки проекта бюджета могут быть абсолютно искусственными, поскольку намеренно указываются неточные, неясные или завышенные суммы в предвидении реальных ассигнований, которые будут выделены во время исполнения бюджета.
Стадия рассмотрения и утверждения бюджета отвечает всем признакам самостоятельной стадии бюджетного процесса. Данной стадии присущ специфический состав субъектов, обладающих определенными полномочиями, реализуемыми только на данной стадии бюджетного процесса. Задачей, стоящей перед субъектами на данной стадии, является превращение проекта бюджета в документ, имеющий юридическую силу – федеральный закон о федеральном бюджете. Бюджетный кодекс Российской Федерации четко определил процессуальные сроки для данной стадии (август - декабрь года, предшествующего планируемому), но не установил ответственности за нарушение данных сроков.
В совершенствовании, в первую очередь, нуждается правовое регулирование исполнения бюджета по расходам. Несовершенство правового регулирования в данной сфере наносит ущерб бюджету (неэкономное расходование бюджетных средств) и является причиной злоупотреблений всеми участниками бюджетного процесса, от федерального казначейства до получателей бюджетных средств. В обязанности федерального казначейства входит организация, осуществление и контроль за исполнением бюджета, а так же управление средствами на счетах казначейства (п.2 Указа Президента Российской Федерации «О федеральном казначействе», п.8 Постановления Правительства Российской Федерации «О федеральном казначействе Российской Федерации»).
Однако осуществление данных функций на практике сопряжено с определенными трудностями и иногда даже невыполнимо, т.к. федеральное казначейство не обладает всей полнотой информации по вопросам исполнения бюджета, как по расходам, так и по доходам, хотя такая информация необходима и для текущего исполнения бюджета и контроля. Не позднее конца операционного дня казначейство должно иметь информацию обо всех зачисленных на единый казначейский счет доходах и всех списанных с него расходах, иначе казначейство не сможет планировать работу даже на следующий день.
Так же федеральное казначейство не располагает полной информацией относительно количества организаций и физических лиц, имеющих право на получение средств из федерального бюджета, т.е. нет реестра бюджетополучателей.
Стадия составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета является контрольной по отношению к предыдущим. Этим обусловлены ее специфические признаки. Задачей данной стадии является проверка полноты и законности исполнения бюджета с составлением и опубликованием формализованного документа – отчета об исполнении бюджета. Хотя основными участниками являются Правительство Российской Федерации и Государственная Дума Российской Федерации, важную роль играет так же Счетная Палата Российской Федерации, обеспечивающая независимую проверку достоверности отчетных данных.
4. Перспективы развития и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации
Основной задачей правового и методологического обеспечения бюджетного процесса является повышение эффективности формирования и расходования бюджетных средств в интересах общества, т.е. получение наибольшего объема общественных благ в условиях ограниченности финансовых ресурсов, консолидируемых в бюджете.
В гл. 24 БК предусмотрен целый ряд статей, регламентирующих возможные изменения лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований. Однако в ходе исполнения бюджета обстоятельства могут измениться таким образом, что, либо потребуется дополнительное финансирование для реализации запланированного мероприятия, либо, наоборот, представится возможность обойтись меньшими затратами. Иногда для своевременного принятия необходимых решений оказывается вполне достаточно полномочий по изменению бюджетных показателей, предоставляемых БК главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств.
Конфликты рациональности и законности зачастую не позволяют дать однозначную оценку действиям исполнительной власти при исполнении бюджета.
Закон о бюджете санкционирует расходование бюджетных средств в указанных в нем объемах и по указанным направлениям, и является основным документом, необходимым исполнительной власти для легитимного расходования средств бюджета очередного года. При этом главным параметром исполнения или не исполнения закона о бюджете является соответствие фактических объемов бюджетного финансирования показателям, утвержденным в законе о бюджете. Таким образом, для исполнительной власти главным в законе о бюджете является финансовая составляющая этого документа.
Представительная же власть, утверждая закон о бюджете, ожидает от исполнительной власти исполнения конкретных мероприятий, целевых программ и решения конкретных задач в интересах избирателей, для чего, собственно, и «разрешает» исполнительной власти потратить соответствующие средства бюджета. При этом регламентация программ не редко носит довольно общий характер: детализация этапов не достаточно подробна, а формулировки допускают слишком широкое толкование.
Согласно докладу Контрольно-счетной палаты Москвы от 10.03.2010 устранение такого рода проблем бюджетного процесса представляется возможным при комплексном подходе к их решению. В числе первоочередных мер наиболее значимыми представляютсячиле первоочередных мер подробно:
1. Введение натуральных показателей в структуру закона о бюджете и закона об исполнении бюджета в качестве целевых задач и критериев оценки исполнения бюджета соответственно.
2. Предоставление органам исполнительной власти более широких полномочий на этапе исполнения бюджета с повышением ответственности должностных лиц органов исполнительной власти.
3. Повышение эффективности системы общественного контроля над исполнением бюджетного процесса.
Введение в бюджет натуральных показателей в качестве целевых задач позволяет рассматривать бюджет, как документ, определяющий перечень ожидаемых результатов мероприятий, финансируемых из бюджета. В этом случае, руководствуясь одним из основных направлений Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, а именно «совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования», расходную часть бюджета целесообразно изначально формировать на основе целевых статей. Основным предметом обсуждения и утверждения в процессе принятия закона о бюджете вместо финансовых показателей при этом становятся конкретные мероприятия. Т.е. на первом плане оказывается главное – деятельность государства, а не второстепенное – финансовое обеспечение этой деятельности.