При формировании фондов на субъектов хозяйствования возлагается дополнительная обязанность внесения части денежных средств в безвозвратном порядке. Если такая часть вносится за счет стоимости прибавочного продукта (прибыли, дохода), то напрямую затрагивает экономические интересы предприятий - ограничивает их возможности в воспроизводстве и потреблении (например, в действовавшем до 1995 г. Фонде поддержки предпринимательства и развития конкуренции). В случае отнесения отчислений в фонды на себестоимость продукции эта часть стоимости перекладывается на потребителя через цену, и данную нагрузку несет общество в целом. Тем самым при формировании и использовании фондов происходят перераспределительные процессы, которые для части субъектов хозяйствования являются безэквивалентными в определенном временном интервале, то есть ущемляют их экономические интересы. В то же время в масштабах всего общества с помощью внебюджетных фондов поддерживаются социально-экономическая сбалансированность и стабильность, так как становится возможным решение задач локального и общегосударственного масштаба по социальной поддержке отдельных групп населения, выполнения определенных целевых программ в интересах всей экономики или региона, выравнивания социально-экономического развития. Тем самым в функционировании внебюджетных фондов проявляется противоречие групповых и общественных интересов. В целом же функционирование внебюджетных фондов осуществляется, в конечном счете, в интересах всего общества, направлено на его консолидацию и в этом состоит социально-экономическая сущность этой формы финансовых отношений.
Функционирование специальных внебюджетных фондов параллельно с государственным бюджетом позволяет дифференцировать финансовые отношения, сориентировать часть их в узкоспециализированных сферах, достичь своеобразной диверсификации этих отношений в разных направлениях финансовой деятельности.
Классифицируются внебюджетные фонды по следующим признакам:
1. по целевому признаку:
- на социальные,
- экономические,
- научно-исследовательские,
- природоохранные (экологические),
- миграционные,
- содействия правопорядку,
- культурного назначения и другие;
2. по уровню управления:
- на межгосударственные,
- государственные,
- региональные (местные).
Следует различать государственные внебюджетные и негосударственные фонды; последние весьма разнообразны по целевому назначению, хотя и аналогичны некоторым государственным внебюджетным фондам, например негосударственные накопительные пенсионные фонды, различные гуманитарные, в том числе и международные фонды. Различаются также внебюджетные фонды и фонды целевого финансирования, которые до 1996 г. включительно оставались в составе государственного бюджета: фонд охраны недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, фонд охраны природы. Да и другие фонды периодически, на протяжении 1992-1996 гг., включались в государственный бюджет и исключались из него. Это отражает процесс становления финансовой системы, поиска оптимального варианта ее структуры.
Возможно употребление термина «специальные фонды», который приемлем для всех внебюджетных и других фондов, фондов хозяйствующих субъектов (уставного, резервного, амортизационного, валютного, ремонтного, фонда накопления, потребления и других), что подчеркивает их целевое назначение.
Организационно фонды находятся в ведении специального аппарата или министерства, что способствует гибкости управления обособившейся части финансовых ресурсов, контроля за их рациональным, целевым использованием. Наличие внебюджетных фондов позволяет оперативно распоряжаться целевыми средствами, сосредоточенными в их ведении: в мировой практике управление фондами автономно — без вмешательства представительных органов власти, что позволяет государственным органам управления фондами быстро решать вопросы целевого финансирования, своевременно реагировать на изменение ситуации.
Через внебюджетные фонды перераспределяются значительные объемы финансовых ресурсов: масштабы перераспределения в Республике Казахстан достигали 10-12% валового внутреннего продукта страны.
Общей проблемой внебюджетных фондов в переходный период являются трудности формирования их средств в прогнозируемых объемах из-за финансового неблагополучия плательщиков: убыточности большинства из них, взаимной задолженности, неплатежеспособности. В результате бюджеты фондов были несбалансированы, и многие мероприятия по целевому финансированию неотложных социально-экономических нужд - необеспеченными.
В Республике Казахстан функционирование государственных внебюджетных фондов с 1996 г. было признано нецелесообразным в связи с изменением финансовой политики в сторону централизации финансовых ресурсов государства: средства фондов были консолидированы в республиканском бюджете. Однако мировая практика подтверждает эффективность децентрализации и автономного формирования и использования государственных финансовых ресурсов для оперативного управления ими при обеспечении надлежащего контроля за расходованием средств со стороны общества.
Особенности движения денежных средств таких фондов можно рассмотреть на примере действия внебюджетных финансовых институтов в Республике Казахстан в течение 1995-1998 гг.
Внебюджетными фондами социального назначения были:
- Пенсионный фонд;
- Фонд государственного социального страхования;
- Фонд обязательного медицинского страхования;
- Фонд содействия занятости.
Их функционирование регулировалось Законами Республики Казахстан «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан», «Об обязательном социальном страховании», «О медицинском страховании граждан», в которых было установлено, что средства обязательного социального страхования формируются за счет страховых взносов работодателей и других поступлений. Размер взносов устанавливался и распределялся между фондами в ежегодно утверждаемом Законе «О республиканском бюджете». Эти нормы были стабильными до 1998 г. и составляли 30% от фонда оплаты труда для юридических лиц, включая юридических лиц с иностранным участием, а для представительств иностранных юридических лиц - в части фонда оплаты труда граждан Республики Казахстан. Физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, ежемесячно уплачивали в размере одного месячного расчетного показателя на каждого работника.
По уплате взносов устанавливались льготы для организаций инвалидов, лиц с ограниченной трудоспособностью, ветеранов, некоторых гуманитарных, детских и других организаций, для которых размер взноса составляет 5% от фонда оплаты труда.
Распределялись суммы отчислений на обязательное социальное страхование по следующим нормативам:
- в Пенсионный фонд - 85% (или 25,5% от фонда оплаты труда (ФОТ);
- в Фонд обязательного медицинского страхования - 10% (3% от ФОТ);
- в Фонд государственного социального страхования - 5% (1,5% от ФОТ).
Фонд содействия занятости формировался за счет обязательных страховых взносов работодателей, включая юридических лиц с иностранным участием и представительства иностранных юридических лиц в части фонда заработной платы граждан Республики Казахстан в размере 2% от фонда оплаты труда. Для бюджетных организаций, обществ инвалидов-афганцев, Общества Красного Полумесяца и Красного Креста, некоторых детских благотворительных организаций размер взносов устанавливался в 1 %. Организации инвалидов и лиц с ограниченной трудоспособностью освобождались от уплаты этой части взносов.
Отчисления средств на формирование данных фондов включались юридическими и физическими лицами, организациями и учреждениями в издержки производства или обращения и относились на себестоимость продукции, работ, услуг.
На формирование фондов социального назначения направлялись средства из других источников:
- доходов, получаемых от размещения свободных средств в государственные ценные бумаги или в депозит государственных банков;
- сумм начисленной пени в случае неуплаты взносов в установленные сроки;
- в необходимых случаях - бюджетные средства и кредиты банков (при недостаточности аккумулированных средств на текущие выплаты); так, в Государственный накопительный пенсионный фонд передавались бюджетные средства для выплат пенсий уже состоявшимся пенсионерам до начала действия нового пенсионного законодательства.
Взносы на обязательное социальное страхование относились к вычитаемым расходам из совокупного годового дохода в соответствии с налоговым законодательством, а для бюджетных и других некоммерческих организаций предусматривались в смете расходов на их содержание.
Бюджеты социальных фондов утверждались Правительством Республики Казахстан.
Инвестирование временно свободных средств фондов обязательного социального страхования допускалось только в государственные ценные бумаги, ценные бумаги Национального банка Республики Казахстан и в депозит государственных банков.
Государственный накопительный пенсионный фонд финансировал:
1) государственные пенсии состоявшимся пенсионерам и получателям пенсионных выплат, в пользу которых производились пенсионные взносы в указанный фонд;
2) социальные пособия в виде доплат, если размер пенсии ниже минимально установленного законодательством уровня.
Фонд содействия занятости населения финансировал выплату пособий по безработице, переподготовку и переобучение безработных, организацию общественных работ для поддержки нуждающихся граждан.
Фонд социального страхования финансировал выплату пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, единовременные пособия при рождении ребенка и на погребение, оплату услуг оздоровительного характера.