Успешное решение любой задачи, как известно, во многом зависит от корректности ее постановки, а также выбора и реализации метода ее решения. Поэтому при формировании бюджетной политики, прежде всего, необходимо четко определить цели, которые должны быть достигнутыпри ее реализации. Здесь представляется уместным, сравнить цели бюджетной политики с векторами, которые характеризуются как направлением, так и величиной.
Мероприятия, финансируемые из бюджета, имеют не одинаковую ценность для членов общества. Различные слои населения заинтересованы в различных наборах благ, которые они хотели бы получать из бюджета взамен своих отчислений в него. Поэтому, сформировать перечень направлений расходования бюджетных средств, удовлетворяющий абсолютно всех членов общества, практически невозможно. В этих условиях необходимо определить приоритетность групп членов сообщества, в соответствии с которой, будут учитываться их интересы при формировании бюджета. Критериями могут служить удельный вес группы в общем числе членов сообщества, удельный вес доли регионального ВВП, создаваемый этой группой, удельный вес поступлений в бюджет от этой группы, иные количественные или морально‑этические характеристики.
Приоритетность интересов групп налогоплательщиков определяет направления бюджетной политики (направление вектора), в то время как ее цели требуют еще и указания конкретных количественных показателей (величина вектора), которые должны быть достигнуты. Например, провозглашая одним из направлений «повышение уровня жизни работающего населения», можно указать в качестве цели следующее.
«Обеспечить к 2003 году:
- повышение среднего уровня оплаты труда в регионе до трехкратной величины регионального прожиточного минимума;
- сокращение до 10 процентов от общего количества работоспособных жителей региона количества безработных и занятых на рабочих местах, с уровнем оплаты труда менее полуторократной величины регионального прожиточного минимума».
Цели бюджетной политики должны быть реалистичны, поэтому необходимо указать мероприятия, посредством осуществления которых предполагается их достижение. Применительно к рассмотренному выше примеру, это может выглядеть (как вариант) следующим образом:
«Предоставление налоговых льгот предприятиям (в том числе по подоходному налогу для руководителей таких предприятий), не менее 80% сотрудников которых имеют уровень оплаты труда более трехкратной величины регионального прожиточного минимума. Величины снижения налоговых ставок зависят от численности работающих на предприятии». [4]
В соответствии со статьей 182 БК РФ, одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год должны представляться «Основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год» и «Прогноз социально‑экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год».
Первый документ определяет лишь направления действий органов власти, но не определяет их интенсивность, и, как следствие, не позволяет депутатам дать однозначную оценку этому документу. Например, планирование роста заработной платы сотрудников бюджетных учреждений можно приветствовать, если при этом идет речь об уровне оплаты труда, превышающем прожиточный минимум, но вряд ли можно признать планируемый рост достаточным при меньшей величине зарплаты.
Второй документ содержит прогноз, поэтому содержащиеся в нем показатели нельзя признать целями бюджетной политики, т.к. «цель» предполагает наличие некой программы действий для достижения конкретного результата, в то время, как «прогноз» констатирует лишь наиболее вероятный сценарий развития событий.
Возможно, было бы целесообразно вместо «Основных направлений» и «Прогноза» ввести в бюджетное законодательство понятие такого документа как «Долгосрочная программа социально‑экономического развития территории», утверждаемого и ежегодно корректируемого на законодательном уровне, и содержащим количественные характеристики основных социально‑экономических показателей, которые государственная власть предполагает обеспечить в результате своей деятельности, и мероприятия по их достижению. Предполагается, что подобный документ мог бы в определенной степени снизить риски неопределенности, являющихся одним из основных факторов влияния на деловую активность в регионе, а также на величину издержек хозяйствующих субъектов на хеджирование соответствующих рисков.
ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ
БЮДЖЕТНЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ
В условиях дефицита средств в большинстве бюджетов разных уровней проблема поиска оптимальных пропорций распределения ресурсов между текущими расходами и расходами на развитие приобретает особую значимость. Качество ее решения во многом зависит от наличия системности в формировании расходной части бюджета.
Формальное определение перечня расходов, финансируемых из бюджетов разных уровней, приведено в статьях 84…87 БК РФ и отражает положения, закрепленные в статьях 71…73 и 130 Конституции РФ. Представляется целесообразным разделить их на следующие пять основных групп (далее — Группы I…V):
I. расходы на финансирование системы госуправления;
II. расходы на финансирование систем жизнеобеспечения;
III. расходы на улучшение условий жизни;
IV. расходы на улучшение условий ведения бизнеса;
V. расходы на погашение и обслуживание государственного (муниципального) долга. [5]
Перечень и количественное (в натуральном выражении) содержание конкретных статей по Группам I, II может варьироваться в довольно узком диапазоне. При определении потребностей финансирования этих расходов основное обсуждение может вестись вокруг нормативов затрат на единицу соответствующих услуг, товаров или работ. Группы III и IV предполагают широкий выбор, как направлений (мероприятий), так и объемов возможного расходования по ним бюджетных средств. В Группе V перечень конкретных статей фиксирован, а на объем их финансирования можно повлиять лишь варьированием пропорций погашения и реструктуризации долга, срок обязательств по которому истекает в планируемом году. При этом суммарный объем реструктуризации и погашения не может быть изменен по решению органа, формирующего бюджет.
Наиболее логичным представляется следующий алгоритм формирования бюджетных показателей на предстоящий год. [6]
1. Определение ожидаемого объема собственных доходов бюджета, при условии сохранения ставок обязательных платежей в бюджет, действующих в текущем году.
2. Определение объема финансирования бюджетных организаций, необходимого для выполнения возложенных на них функций по обеспечению минимальных государственных социальных стандартов. [7]
3. Определение необходимого объема финансирования пополнения и капитального (восстановительного) ремонта основных средств, принадлежащих государственному или муниципальному образованию (в том числе бюджетных организаций и муниципального жилищного фонда) на уровне, соответствующем штатным условиям эксплуатации.
4. Определение объема финансирования, необходимого для обслуживания и погашения государственного или муниципального долга. [8]
5. Если ожидаемый объем собственных доходов бюджета оказывается более суммы необходимого финансирования по п.п. 2…4, то далее расчет ведется начиная с п.7;
6. Если ожидаемый объем собственных доходов бюджета оказывается менее суммы необходимого финансирования по п.п. 2…4, то:
6.1.определяется объем возможного увеличения собственных доходов бюджета вследствие сокращения объема льгот, увеличения налоговых ставок и размеров неналоговых платежей в пределах действующего законодательства;
6.2.определяется возможный объем привлечения финансовой помощи из бюджета вышестоящего уровня;
6.3.определяется объем заемных средств необходимый для рефинансирования государственного или муниципального долга;
6.4.если осуществление заимствований в объемах, определенных по п. 6.3., не представляется возможным (отсутствие на рынке необходимых объемов заемных средств приемлемой стоимости):
6.4.1.1. определяется возможный объем заимствований;
6.4.1.2. определяется возможный объем реализации государственного и муниципального имущества для последующего использования в качестве источника покрытия бюджетного дефицита;
6.4.1.3. определяется объем возможного уменьшения потребностей по п. 2 и п. 3 вследствие корректировки используемых при расчете нормативов затрат на оплату труда, и перечня восстанавливаемых объектов соответственно.
7. Если ожидаемый объем собственных доходов бюджета превышает сумму необходимого финансирования по п.п. 2…4, то:
7.1.определяется объем финансирования долгосрочных целевых программ;
7.2.если средств не достаточно для финансирования всех долгосрочных программ, то принимается решение о корректировке программ;
7.3.если после исполнения п. 7.1. образуется остаток бюджетных средств, то в его пределах органы государственной власти или местного самоуправления принимают решения:
- о направлении этих средств на финансирование не являющихся обязательными по действующему законодательству социально‑значимых мероприятий и мероприятий, направленных на улучшение условий ведения бизнеса в регионе;