В мировой практике существует несколько схем контроля за субнациональными заимствованиями:
· рыночный контроль, при котором регионы не имеют легальных ограничений по своим заимствованиям и не подконтрольны по данному вопросу федеральному правительству. Все решения, принимаемые региональными органами власти, основываются только на целесообразности и эффективности каждого конкретного проекта;
· совместный контроль, при котором все параметры субнациональной задолженности устанавливаются в результате проведения переговоров между федеральными и региональными уровнями власти;
· прямой административный контроль, характерный в большой степени для унитарных государств;
· контроль на основе жестких правил, которые прописаны в конституции или в законах.
В российской финансовой практике применяются контроль за субфедеральными заимствованиями на основе правил, установленных Бюджетным кодексом РФ. К важнейшим из них относится определение прав внешних заимствований субъектов РФ, а также условия разрешения эмиссии субфедеральных ценных бумаг.[5]
2.2. Формы и методы государственных субфедеральных заимствований
С точки зрения использования полученных с помощью облигационных заимствований средств могут быть выделены следующие типы займов.
Займы для финансирования текущих бюджетных расходов или дефицита бюджета. Данные займы могут, во-первых, иметь целью покрытие кассовых разрывов, связанных неравномерностью поступлений налоговых платежей и неравномерной потребностью в осуществлении бюджетных расходов (обслуживание Северного завоза, летние отпуска и т.д.). хотя такие цели достаточно часто декларируются при принятии решений об осуществлении такого рода заимствований, проследить реальное использование полученных средств на указанные цели не представляется возможным. А во-вторых, встречаются заимствования в силу острой нехватки средств в бюджете для осуществления текущих расходов. Примером такого рода заимствований в течение 1998 г. (9месяцев) является Республика Бурятия, где сумма привлеченных в бюджет составила 310,3 млн. руб. (включая кредиты коммерческих банков). Они покрыли 23,5% фактически произведенных за счет консолидированного бюджета республики расходов (еще почти 41% расходов был профинансирован за счет федеральных трансфертов).
Основным инструментом заимствований в течение 1998 г. были РГО Правительства Республики Бурятия, с размещением которых имели место существенные сложности. Для обслуживания этих ценных бумаг формировался выкупной фонд и вплоть до августа 1998 г. текущее обслуживание по этим ценным бумагам производилось, хотя в целом просроченная задолженность по обязательствам по состоянию на 1.10.98 составляла 91 млн. руб. (в т.ч. 62 млн. руб. по прямым займам). Очевидно, что Республика не может обслуживать сформировавшиеся долги и фактически имеет место ориентация на получение дополнительной федеральной финансовой помощи, что вы скрытом виде будет означать переложение бремени обслуживания субфедерального государственного долга на Федерацию.
На финансирование дефицита бюджета были также ориентированы облигации администрации Новосибирской области (КОДО и ОДО-ПК), выпускавшие как в 1996 г., так и в 1997 г. По состоянию на начало 1998 г. в обращении находилось облигаций администрации области на сумму 218,513 млрд. руб., что составляет 4,37% от суммы собственных доходов областного бюджета (консолидированного бюджета области) по итогам 1997 г. и 44% величины бюджетного дефицита по итогам 1997 г.
Займы для финансирования отдельных инвестиционных проектов. Основной проблемой при осуществлении таких займов в России является проблема согласования срока размещения займа (его краткосрочный характер) и срока окупаемости конкретного проекта (который, как правило, существенно больше). В результате возникает вопрос об источнике финансирования расходов по обслуживанию и погашению займа до момента, когда объект – реципиент заемных средств начнет давать отдачу. Реальным выходом может быть либо построение пирамиды заимствований (что в целом может существенно удорожить сам инвестиционный проект), либо использование средств бюджета (фактически налоговых поступлений, которых всегда недостаточно) для обслуживания займа. И тот, и другой варианты существенно увеличивают нагрузку на региональный бюджет, и только существенное удлинение сроков заимствований (на фоне относительно невысоких значений инфляции) может решить проблему.
Не мене сложна при осуществлении инвестиционных займов организация вторичного рынка. Такого рода займы чаще всего носят дискретный, индивидуализированный применительно к конкретному проекту, характер. В этих условиях вторичное обращение и поддержание ликвидности долговых обязательств неизбежно сопряжены с высокими прямыми и косвенными издержками, что объективно ведет к общему удорожанию заимствований.
Названные проблемы во многом обусловили относительно невысокую (в сравнении с другими видами займов) активность регионов в использовании заимствований для инвестиционных целей. Были сделаны лишь первые шаги в этом отношении. В частности, Ярославская и Астраханская области осуществили займы для целей развития отдельных видов производства и инфраструктуры. В Ямало-Ненецком а. о. и в некоторых малых городах Московской области получили развитие различные модификации жилищных займов.
Особая схема формирования и обслуживания инвестиционных займов была разработана в Москве и достаточно активно реализовывалась на протяжении 1996 – 1998 гг. В ее основе – создание постоянно действующего заемного механизма, при котором заимствования производятся относительно регулярно, что позволяет создать инфраструктуру, активизировать и поддерживать вторичный рынок этих ценных бумаг. Займы при этом осуществляются не под конкретный проект, а под пакет проектов с различными сроками окупаемости и степени готовности к началу финансирования.
Схема заимствований, применявшаяся в указанный период в Москве, получила название «Инвестиционно – заемная система». Суть ее в создании механизма, который, с одной стороны, непрерывно привлекает финансовые ресурсы, обеспечивая постоянное присутствие эмитента на рынке облигаций, с другой – обеспечивает отбор, подготовку и реализацию новых инвестиционных проектов. Фактически речь идет об увязке в единый комплекс системы аккумулирования финансовых ресурсов и системы отбора инвестиционных проектов, в которые эти ресурсы могут быть направлены. Данная система позволила городу: выпускать несколько видов облигационных займов одновременно; проводить привлечение денежных средств на внутренних и внешних финансовых рынках в необходимых объемах; финансировать из привлекаемых средств городские инвестиционные проекты; осуществлять подготовку и реализацию инвестиционных проектов; обеспечивать контроль целевого использования и возвратности заемных средств.
Следующим шагом в развитии Московской Инвестиционно - заемной программы должен был стать переход в 1998 г. к формированию Межрегиональной Инвестиционно – заемной системы. Регионы смогли подключиться к Московским программам заимствования по двум основным направлениям: в части финансовых рынков (размещение московских займов на территории регионов, участвующих в программе); в части размещения привлеченных ресурсов для финансирования инвестиционных проектов в этих регионах.
Фактически Москва должна выступать в определенной степени гарантом возвратности привлеченных средств (поскольку ее рейтинги в любом случае выше, чем у других субъектов Федерации, задействованных в программе) и стороной, контролирующей отбор инвестиционных проектов и порядок использования финансовых ресурсов. Регионы в свою очередь получают доступ к более широкому кругу инвестиционных ресурсов, к относительно налаженной структуре, а в результате увеличения объемов заимствований возникает эффект масштаба (снижаются удельные прямые и косвенные издержки заимствования).
В число регионов, подключившихся к Межрегиональной ивестиционно – заемной системе. Вошли Краснодар, Воронеж, Самара. Финансовый кризис, перешедший в августе 1998 г. в открытую форму, в значительной мере подорвал развертывание данной программы, хотя полностью от ее идеи регионы пока не отказались.
В целом, несмотря на достаточную привлекательность Московской ивестиционно – заемной системы, она не лишена ряда существенных недостатков.
По итогам девяти месяцев 1997 г. привлеченные средства были направлены на осуществление инвестиционных проектов только в размере 41%. Более 50% было израсходовано на финансовые вложения (в имеющихся источниках данная статья не расшифровывается). Фактически речь идет о том, что даже для Москвы эффективное инвестиционное применение (использование) полученных путем заимствования средств крайне затруднено либо из-за отсутствия эффективных проектов, либо из-за отсутствия эффективных проектов, либо из-за сомнений администрации в целесообразности их осуществления.
Существенным недостатком схемы является формирование ее как внебюджетной, отсутствие по ней бюджетной отчетности и в целом непрозрачность обслуживающих ее финансовых потоков.
Впрочем, последний из названных недостатков (бюджетная и общая информационная непрозрачность формирования и обслуживания задолженности) присущ практически всем регионам-заемщикам, что затрудняет контроль за финансовыми потоками и создает благоприятные условия для коррупции и злоупотреблений.
Займы для целей рефинансирования накопленной задолженности. Этот тип займов предполагает, что ранее они уже имели место в той или иной (не обязательно облигационной) форме, поэтому данная их разновидность в известной степени может считаться вторичной по отношению ко всем иным видам. В настоящее время в раде регионов просматривается доминирование именно этой категории займов. Наиболее ярким примером здесь послужит Санкт-Петербург, для которого проблема рефинансирования стоит особенно остро. Это касается как внутренних займов, осуществляемых путем эмиссии ГГКО, так и внешнего облигационного займа, средства от которого фактически целиком были направлены на погашение и обслуживание ранее накопленного долга.