Под капитальными расходами бюджетов понимается та часть государственных и муниципальных расходов, которой обеспечивается инновационная и инвестиционная деятельность. Это расходы, устремленные в будущее, или, как их называл в своей работе «О сути бюджета» известный русский финансист Б.И. Игнатевский, «расходы, понесение которых в каждый конкретный финансовый год вроде бы минуемо, но с точки зрения будущего — не минуемо»[6].
К таким расходам относят, в частности, статьи расходов, предназначенные для:
♦ осуществления инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой;
♦ предоставления бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам;
♦ проведения капитального (восстановительного) ремонта различного государственного и муниципального имущества;
♦ расширения воспроизводства;
♦ создания или увеличения имущества, находящегося в собственности соответственно России, субъектов Федерации, муниципальных образований.
Текущие расходы бюджетов — часть государственных и муниципальных расходов, понесением которой обеспечивается текущее финансирование бесперебойного функционирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование. Кроме того, к текущим расходам относят также любые другие необходимые для функционирования государственной машины расходы бюджетов, которые в соответствии с бюджетной классификацией России не могут быть включены в капитальные расходы.
Вышеприведенные виды расходов бюджета являются запланированными, и наступление их осуществления в каждом конкретном году очевидно законодателю заранее, что позволяет учесть их при составлении закона о бюджете. Между тем, как отмечал И. Ньютон, «жизнь всегда изобретательней наших планов».
Помимо запланированных расходов, естественно, государство несет и расходы, не предусмотренные бюджетом. Однако непредвиденные расходы должны быть обеспечены источником финансирования. Иначе само признание необходимости таких внезапных (не предвиденных ранее) расходов станет фикцией, когда расходы юридически закреплены, но будет отсутствовать механизм исполнения такой не обеспеченной нормы бюджетного права. Поэтому в бюджетном законодательстве закреплен принцип, согласно которому в случаях, когда принимается федеральный закон либо другой правовой акт, предусматривающий увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, до принятия законодательного акта не финансировавшиеся ни одним бюджетом, правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расхо- дов бюджетов, в том числе в случае необходимости передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней. Но при определении источников финансирования новых видов расходов нельзя увеличивать дефицит бюджетов. Общие параметры соотношения доходов бюджетов к их расходам, по возможности, должны оставаться неизменными.
Вопросы распределения тягот по финансированию деятельности государства между бюджетами различных уровней бюджетной системы России наравне с проблемами распределения между ними налоговых и неналоговых доходов бюджетов и составляют квинтэссенцию бюджетно-налогового федерализма в любом государстве с федеративной формой территориально-административного устройства.
Как отмечает А.Я. Лившиц, реальная сущность бюджетного федерализма сложна и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов[7].
Естественно, разрешение этих проблем занимает подобающее их значению место и объем в общем массиве норм бюджетного права. В бюджетном законодательстве вопросам закрепления определенных групп расходов по бюджетам различных уровней посвящены положения гл. 11 БК. Так, в ст. 84 Б К установлен следующий перечень функциональных видов расходов, финансируемых исключительно из федерального бюджета:
♦ обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, другие расходы на общегосударственное управление по перечню, определяемому при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
♦ функционирование федеральной судебной системы;
♦ осуществление международной деятельности в государственных интересах;
♦ национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;
♦ фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;
♦ государственная поддержка железнодорожного, воздушного, морского Транспорта, атомной энергетики;
♦ формирование федеральной собственности;
♦ обслуживание и погашение государственного долга России;
♦ компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета;
♦ обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней;
♦ финансовая поддержка субъектов Российской Федерации.
Расходами, которые совместно финансируются из федерального, регионального и местного бюджетов, являются:
♦ государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;
♦ обеспечение правоохранительной деятельности, противопожарной безопасности, социальной защиты населения, охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба, развития федеративных и национальных отношений, обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Федерации, деятельности средств массовой информации;
♦ научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;
♦ развитие рыночной инфраструктуры и др.
Распределение и закрепление между бюджетами разных уровней бюджетной системы России этих расходов производятся по согласованию соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления. Так, порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного ведения России и субъектов Федерации определяется Правительством РФ, а порядок согласования распределения и закрепления расходов, совместно финансируемых из бюджетов субъектов Федерации и бюджетов муниципальных образований, определяется исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации.
Исключительно из бюджетов субъектов Федерации финансируются следующие функциональные виды расходов:
♦ обеспечение функционирования органов законодательной
(представительной) и исполнительной власти субъектов Феде
рации;
♦ обслуживание и погашение государственного долга субъектов Федерации;
♦ проведение выборов и референдумов субъектов Федерации;
♦ обеспечение реализации региональных целевых программ;
♦ формирование государственной собственности субъектов \ Федерации;
♦ осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации;
♦ содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации;
♦ обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов Федерации;
♦ оказание финансовой помощи местным бюджетам;
♦ обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;
♦ компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Федерации, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов, и др.
Исключительно за счет средств местных бюджетов финансируется:
♦ содержание органов местного самоуправления;
♦ формирование и управление муниципальной собственностью;
♦ организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
♦ содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
♦ организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
♦ муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
♦ благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований; организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);