Государственная Дума может проводить парламентские слушания, на которых депутатами и приглашенными могут обсуждаться законопроекты, требующие публичного обсуждения. Международные договоры, представленные на ратификацию, проект федерального бюджета, другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Состав лиц, приглашенных на слушания, определяется соответствующим комитетом, который проводит слушания. Они могут проводиться по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий, депутатских объединений. Слушания, как правило, открытые. Их ведут председатель Государственной Думы или председатели комитетов или комиссий. Парламентские слушания могут закончиться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу, которые принимаются большинством депутатов, принявших участие в парламентских слушаниях.
В Государственной Думе установлено несколько моделей голосования, отражающих специфику обсуждаемых вопросов. Голосование с использованием электронной системы может быть количественным, рейтинговым, альтернативным и качественным. Количественное голосование подразумевает выбор вариантов ответов - "за", "против", "воздержался". Подсчет голосов производится по каждому голосованию. Рейтинговое голосование предусматривает ряд последовательных количественных голосований по каждому из вопросов, в котором может принять участие каждый депутат. Подсчет голосов производится по всем вариантам вопроса. Альтернативное голосование предусматривает голосование только за один из вариантов вопросов. Подсчет голосов производится одновременно по всем вариантам вопроса, поставленного на голосование. Качественное голосование - это альтернативное голосование с качественной оценкой поставленного на голосование вопроса по одному из пяти вариантов: очень плохо, плохо, удовлетворительно, хорошо, очень хорошо.
По решению палаты может быть проведено поименное голосование с включением в список, кто как голосовал. Голосование может проходить и в два тура, причем второй тур по двум вариантам решения, получившим наибольшее число голосов в первом туре. Палата может принять решение о проведении тайного голосования с использованием бюллетеней и созданием специальной счетной комиссии.
Председательствующий на заседании не вправе использовать свои полномочия для оказания какого-либо влияния на депутатов с точки зрения их участия в голосовании или выбора модели голосования. Эти вопросы решаются большинством присутствующих и участвующих в голосовании депутатов.
4. Законодательный процесс в Федеральном Собрании РФ
Важнейшей частью деятельности Федерального Собрания является законодательный процесс, т.е. установленная законом процедура рассмотрения и принятия законов. Это одна из сложнейших юридических процедур, в которой принимают участие практически все основные органы государственной власти. В законодательном процессе участвуют две палаты российского парламента, их различные структуры (комитеты, комиссии, фракции, депутатские группы), Президент РФ. При подготовке и внесении законопроектов активно участвует Правительство РФ и его структуры, судебные органы, общественные организации, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления. Кроме того, в законодательном процессе принимают участие различные вспомогательные рабочие органы, консультативные и экспертные группы, представители общественности. Законодательный процесс регулируется Конституцией, федеральным Законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов", регламентами палат.
В общей сложности можно выделить 5 стадий законодательного процесса:
подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (форма реализации права законодательной инициативы);
обсуждение законопроекта в Государственной Думе с последующим принятием закона или его отклонением;
одобрение закона Советом Федерации;
подписание закона Президентом РФ или его отклонение;
опубликование закона и вступление его в силу.
Субъекты права законодательной инициативы устанавливаются Конституцией РФ. Это значит, что для изменения перечня субъектов права законодательной инициативы необходимо вносить поправки в текст Конституции. Таким образом, право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Законопроекты вносятся только в Государственную Думу. Необходимо также отметить, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Реализация законодательной инициативы может осуществляться в двух формах: путем внесения в Государственную Думу законопроектов и посредством внесения предложений о поправках в Конституцию РФ.
Законопроект, внесенный в палату, рассматривается на Совете Государственной Думы, и Совет решает, в какой комитет направить законопроект и поручить этому комитету всю подготовительную работу. Порядок подготовки законопроекта определяется комитетом самостоятельно, но при этом учитывается программа законодательной работы палаты на всю текущую сессию. Из состава комитета назначается рабочая группа, в которую входят члены постоянного комитета, заинтересованные депутаты, представители субъекта законодательной инициативы. Комитет назначает докладчика по данному законопроекту. Комитет отправляет текст законопроекта в государственные органы и организации для получения заключений, отзывов, а из научных учреждений - специальной научной экспертизы. Одновременно с этим правовое управление аппарата Государственной Думы готовит правовую экспертизу данного законопроекта, его соответствие Конституции и действующему законодательству. Проводится специальная лингвистическая экспертиза законопроекта. Субъект права законодательной инициативы, внесший данный законопроект еще на этой комитетской стадии, имеет право изменить первоначальный текст законопроекта, внести любые поправки и исправления и даже путем официального письменного запроса отозвать свой законопроект. Обсуждение законопроекта в комитете открытое, с приглашением субъекта законодательной инициативы или его официального представителя. Вопрос об одобрении текста законопроекта или его отклонении решается большинством голосов членов комитета. Остальные приглашенные на заседание комитета принимать участие в голосовании не имеют права. Комитет направляет законопроект для внесения на первое чтение одновременно с проектом постановления Государственной Думы, о том, следует ли принять данный законопроект в первом чтении или отклонить его. Предлагая отклонить законопроект, комитет должен дать развернутое и мотивированное заключение. Все документы должны быть готовы не позднее 14 дней до обсуждения законопроекта на пленарном заседании Государственной Думы. Не менее чем за три дня до обсуждения аппарат Государственной Думы направляет законопроект в администрацию Президента, Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству и субъекту законодательной инициативы. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается общая концепция законопроекта, дается оценка главных его положений, а также значимость и актуальность данного законопроекта. Первым выступает субъект законодательной инициативы или его официальный представитель. Докладчик от комитета делает специальный доклад по законопроекту. Депутаты обсуждают общие направления данного законопроекта, и если необходимо до сведения депутатов доводится мнение Правительства, если речь идет о финансовых вопросах. Депутаты принимают решение по данному законопроекту большинством голосов, и если законопроект отклоняется, он больше не рассматривается на данной сессии. В случае одобрения законопроекта в первом чтении, в течение последующих 15 дней в него могут быть предложены изменения, поправки, и законопроект вновь переходит на обсуждение в комитет, где с учетом предложенных изменений и предложений, он готовится ко второму чтению. Во втором чтении докладчик от комитета сообщает, какие поправки к законопроекту были учтены, а какие нет и по какой причине. Затем проходит обсуждение законопроекта по существу, депутаты предлагают свои поправки, замечания и предложения, законопроект рассматривается по статьям и разделам. После этого депутаты путем голосования принимают законопроект в окончательном виде во втором чтении. По Регламенту установлено максимальное время рассмотрения законопроекта: первое чтение - 45 дней после внесения, второе чтение - 25 дней после первого чтения и третье чтение - 25 дней с момента принятия во втором чтении. В третьем чтении законопроекта не допускается внесение каких-либо поправок по существу законопроекта, и он не рассматривается по отдельным статьям или разделам. Предложения больше носят редакционный и уточняющий характер. Но депутаты могут потребовать вернуть законопроект для обсуждения во втором чтении, если имеются причины для внесения в текст серьезных изменений и поправок. Такое решение может быть принято палатой большинством голосов. Третье чтение заканчивается голосованием по законопроекту в целом. Иногда Государственная Дума (особенно в последние дни сессии) использует прием, заимствованный из практики зарубежных парламентов, принимая законопроект в целом сразу в первом, втором и третьем чтениях одновременно, если у депутатов и инициаторов законопроекта нет по этому поводу серьезных возражений и если проведена предварительная работа над законопроектом в комитетах.