Питер А. Дайэмонд, профессор экономики Массачусетского технологического института, США
Перевод с английского Э.П. Крайнова.
Вступительное слово профессора В.В. Ильина,
Академия бюджета и казначейства Минфина РФ
Предлагаемая читателю статья Питера А. Дайэмонда представляет собой изложение доклада, прочитанного на проходившем в Москве 55-м Конгрессе Международного института государственных финансов (МИГФ) "Государственные финансы и социальное обеспечение в условиях переходного периода".
Питер А. Дайэмонд, достаточно известный на Западе ученый в области экономики и финансов, является профессором экономики в Массачусетском технологическом институте. Им написан ряд основополагающих работ в различных областях экономики, таких как проблемы государственного долга, налогообложения, а также социального обеспечения и страхования.
Что касается России, то вопросы пенсионного обеспечения в нашей стране имеют свою особую специфику. Монополия советского государства на управление социальной и экономической сферами привела к установлению пенсионной системы, основанной на принципах солидарной ответственности, зависимости пенсионного обеспечения от текущей заработной платы работающих. Однако в условиях переходного периода эта система выявила ряд неблагоприятных тенденций, нивелирующих личную ответственность граждан в обеспечении собственного благополучия в старости, а следовательно, снижающих и стимулы к повышению трудовой активности. Более того, Россия, как и ряд других стран, напрямую столкнулась с негативными демографическими тенденциями (отчасти в России вызванными неблагоприятными экономическими и социальными изменениями переходного периода).
Анализ мирового опыта позволяет сделать вывод, что большинство стран Центральной и Восточной Европы, а также ряд стран Латинской Америки при реформировании своих пенсионных систем остановили выбор на многоуровневой смешанной накопительно-солидарной системе. В России сейчас также активно обсуждаются возможности перехода к многоуровневой государственной пенсионной системе: социальным пенсиям для граждан, которые не заработали трудовую пенсию, и трудовым пенсиям (накопительным и условно-накопительным).
Вместе с тем разработчики таких систем ясно представляют, что при их реальном осуществлении возникнут достаточно серьезные проблемы, решать которые необходимо уже сейчас. В первую очередь это проблема так называемой "истории накоплений". В России на первом этапе осуществления пенсионной реформы будет очень высокой доля получателей пенсий, которые внесли свой вклад в прошлые годы в условиях действия распределительной пенсионной системы и не создавшие личных накоплений или имеющие их в недостаточных размерах на персональных счетах. Естественно, что это, скорее всего, приведет к росту государственного долга и расходам по накоплениям нынешнего поколения. Выход - в разработке стратегии постепенного перехода, т.е. параллельного существования старой (с элементами накопления) и новой (накопительной) систем.
В докладе профессора Дайэмонда читатель вряд ли найдет ответ на вопрос о конкретных механизмах внедрения прогрессивных пенсионных систем. Доклад, скорее, носит мировоззренческий характер. При этом автор затронул два аспекта: сравнение основных известных в мире пенсионных систем (с фиксированной суммой выплат и с фиксированными взносами) и оценка опыта внедрения в Чили пенсионной системы с фиксированными взносами. Изложение профессором Дайэмондом чилийского опыта интересно прежде всего тем, что автор достаточно хорошо знаком с ним и предупреждает о некоторых сложных аспектах пенсионной реформы. Кстати, Аргентина, взявшая за образец опыт Чили, уже имеет ряд негативных результатов.
Вопросы изменений в социальном обеспечении стоят на повестке дня многих стран мира. Дискуссии в различных странах имеют разный характер в зависимости от степени развития системы социального обеспечения, состояния экономики и внутриполитических событий. В процессе этих дискуссий обсуждаются проблемы медицинского обслуживания и пенсий как для пожилых людей, так и для потерявших трудоспособность. Из множества вопросов хотелось бы сосредоточиться на темах, связанных с доходами для престарелых (при этом ни в коем случае не отрицая важности предоставления пособий в связи с утратой трудоспособности и медицинского обслуживания).
В первую очередь остановлюсь на некоторых основных различиях между пенсионной системой с фиксированной суммой выплат (defined benefit pension system, в дальнейшем сокращенно система DB) и пенсионной системой с фиксированными взносами (defined contribution pension system, в дальнейшем сокращенно система DC). Но сначала хотелось бы рассмотреть некоторые вопросы в процессе перехода от старой системы (или от отсутствующей системы, т.е. с нуля) к новой, иной системе, которая, как предусматривается, должна действовать в течение продолжительного времени.
Здесь я приведу сравнительно простой пример. Обстоятельства кратковременного и долговременного действия часто бывают весьма различными. Поэтому важно рассматривать отдельно схему кратковременных и долговременных систем совместно с процессом адаптации одной системы к другой, а не выбирать просто одну систему и пытаться подогнать ее под оба обстоятельства. Это частично отражает мое мнение, сводящееся к тому, что разработка системы пенсионных доходов (a retirement income system), пусть и довольно несовершенной, будет, по-видимому, более важным делом, чем выяснение вопроса о том, является ли это системой DB или системой DC. Как та, так и другая система может быть спроектирована хорошо или плохо.
Проиллюстрируем это несколькими примерами.
США в 30-е годы и Канада в 60-е создали у себя пенсионные системы DB. Их формулы, связанные с фиксированной суммой выплат, были составлены так, чтобы в конечном счете использовать данные о средних заработках в течение почти всего трудового стажа. Многие считают правильным такой подход к системе DB, поскольку применение данных за короткий усредненный период для определения суммы выплат серьезно искажает сведения о положении на рынке труда и легко поддается манипулированию. Когда эти системы были новыми, работники имели гораздо меньше лет стажа, чем при эвентуальном использовании усредненного периода. Как в США, так и в Канаде ответ заключался в том, чтобы просто использовать краткий (но растущий) усредненный период до тех пор, пока система не стала зрелой. Такой подход дал два результата. Первый заключался в большом перераспределении доходов среди пенсионеров в условиях, когда система была незрелой. А второй - в том, что это перераспределение затрагивало в особенности высокооплачиваемых, а не низкооплачиваемых граждан, что представляется мне следствием неправильной политики. И в США, и в Канаде этот эффект сопровождался также появлением низкой налоговой ставки, которая с течением времени неуклонно росла.
Поясню, как все это действует. Когда система "молодая", пенсионеры платят налоги за короткий период времени или, возможно, уже оплатили их по низким налоговым ставкам и все же получают пенсии благодаря такой формуле, которая имеет смысл, когда система зрелая. Таким образом, в целом они получают большой трансферт от будущих поколений. В системе, связанной с учетом заработков, действует следующее положение: чем выше заработки, тем больше полученный трансферт. Если система прогрессивная, то это уменьшает масштаб такого перераспределения доходов, но по-прежнему сохраняется наличие более крупных трансфертов.
На вопрос, как можно было бы избежать такого результата, есть много ответов. Приведу один. Система DB могла бы с самого начала прибегнуть к продолжительной истории заработков, причем законные уровни заработков использовались бы за те годы, когда эта система не существовала. Например, каждому человеку могли бы сообщать средние заработки или каждый мог бы уведомляться о нулевых заработках, и это могло бы сочетаться с единообразной одинаковой пенсией. Первоначально уровень такой одинаковой пенсии должен отражать объемы тех ресурсов, которые общество готово предоставлять пенсионерам. Первые законодательные акты зафиксировали бы падающий уровень одинаковой пенсии по отношению к доходам в экономике по мере "взросления" системы DB. Есть и другие взгляды на эту проблему, но так или иначе в них, видимо, будет содержаться признание того, что существует потребность не столько в разработке одной системы для самых различных обстоятельств, сколько в наличии двух систем и в их адаптации.
Подобная проблема возникает в связи с системой, которая была общей в коммунистических странах. В целом размер пенсий основывался там на трудовом стаже и на средних заработках за очень короткий усредненный период. Вследствие этого не велся подробный учет заработков. В порядке отступления позвольте сказать, что я не вижу каких-либо достоинств в той или иной зрелой национальной системе, которая использует трудовой стаж как важную переменную величину при определении размера пенсий; по-видимому, это странный способ рассчитывать размер пенсии на основе истории заработков (и с учетом лет, когда человек не имел заработков). Такие вопросы несколько отличаются от тех, которые возникают с началом действия новой системы, потому что работники имеют большой трудовой стаж согласно прежней системе, которая больше нежизнеспособна. Но вопрос стоит точно так же: что делать в связи с отсутствием записей о заработках? Чрезмерное стремление полагаться на данные о заработках после установления новой системы порождает ряд ошибок, допущенных в США и Канаде. Подразумеваемые образцы доходов не содействуют принятию во внимание трудового стажа, а скорее вознаграждают тех, кто хорошо работает при новой системе, и совсем необязательно тех, кто в большей степени нуждается в пенсиях…
При разработке и доводке перераспределения доходов до состояния системы могут возникать существенные разногласия с течением времени. Всегда существует противоречие между желанием давать больше средств тем, кто сильнее нуждается, и желанием предоставлять ресурсы в ответ на предшествующие ожидания и согласно требованиям законодательства, причем, возможно, по образцу пенсий, размеры которых весьма зависят от заработков в прошлом. Важность признания таких потребностей очевидна. Принятие во внимание заработков в прошлом представляет собой признание как этических претензий на удовлетворение обоснованных ожиданий, так и важности соответствия в общем и целом стимулов на рынке труда, а также налоговых стимулов тем правилам, которые установлены предыдущими законами. Хотя прошлое с точки зрения настоящего времени остается в прошлом, ожидания в отношении будущего все же определяются исполнением или неисполнением прошлых надежд. Это выражается в том, как сильно должны различаться пенсии в зависимости от заработков в краткосрочном плане после вступления в силу новой системы.