Крупные этапы бюджетного процесса состоят из множества последовательных мелких этапов. Всего по устоявшимся расходам их насчитывается более пятидесяти, по капиталовложениям - около сотни. Они охватывают действия органов власти: от зарождения потребности в расходах, их предвидения и программной оценки до утверждения в парламенте отчета правительства об исполнении бюджета. В журнальной статье нет возможности рассмотреть все малые этапы бюджетного процесса, даже одно их перечисление заняло бы значительное место. Однако многие из них мы назовем при рассмотрении бюджетного календаря. Совокупность последовательных бюджетных этапов составляет бюджетный кругооборот. Подобно обороту капитала в производстве бюджетный кругооборот возобновляется и повторяется, но в отличие от первого возобновляется ежегодно и продолжается в среднем в течение трех лет.
Понятие бюджетного календаря
Важнейшим условием успешного прохождения бюджетного процесса считается соблюдение бюджетного календаря. Оно требует от участников процесса постижения сути этого понятия, его исторической устойчивости, технологической последовательности, оптимальных и критических сроков разработки и утверждения бюджета, познания особенностей календаря разных расходов и бюджетов. Поскольку в указанном словаре и учебниках "по финансам" понятие бюджетного календаря не рассматривается и не изучается, попытаемся кратко изложить наше понимание этого выражения.
Бюджетный календарь - это совокупность последовательных периодов прохождения бюджетного кругооборота, обусловленная ежегодностью и своевременностью бюджета. Центр тяжести в таком определении приходится именно на последовательные периоды, складывающиеся из объективного течения времени. Когда? - Вот главный вопрос бюджетного процесса, многократно повторяемый на всех больших и малых его этапах. Что? Как? С какой целью? - Эти и другие подобные вопросы для бюджетного календаря имеют лишь второстепенное значение. За какое время, на какой срок - вот его основные требования. Поэтому работа в бюджетном ведомстве требует строгого учета течения времени, а само ведомство должно быть школой прохождения государственной службы.
Во всех развитых странах бюджет исполняется в течение года (льготный срок в целях исследования можно не учитывать), но работа по его разработке и заключению охватывает еще примерно два года. В одном году один бюджет составляется, другой исполняется, третий заключается. Следовательно, бюджетный календарь длится около трех лет. Из развитых стран только США имеют более продолжительный календарь.
По своей сути бюджетный календарь имеет историческую устойчивость. Объекты, субъекты и даже функции бюджета меняются, а сроки прохождения этапов бюджетного кругооборота остаются почти без изменений. Лишь этапы разработки несколько удлиняются по мере усложнения управления бюджетом.
В качестве сравнительного примера приведем бюджетный календарь России 200-летней давности: апрель - бюджетный циркуляр о предстоящих расходах; май-июль - составление смет ведомств и предварительное согласование с Минфином; август-15 октября - окончательное определение Минфином предельных расходов ведомств, завершение составления ведомствами смет и представление проекта решений министру финансов; октябрь - бюджетная "страда": составление Минфином проекта бюджета после разрешения споров (через согласительный арбитраж) между министрами отраслей и министром финансов; 1 ноября - представление Минфином проекта бюджета Департаменту государственного хозяйства Государственного Совета; ноябрь-14 декабря - обсуждение проекта на Общем собрании Госсовета; 15 декабря - представление бюджета на Высочайшее утверждение; канун Нового года - обнародование государственной росписи; 1 января - начало исполнения бюджета.
Здесь же отметим, что бюджетный процесс дофевральской России был подробно расписан по срокам в Положении о составлении и представлении бюджета от 1862 года. Его бюджетный календарь почти полностью был повторен в Правилах составления и исполнения бюджета от 1974 года и сохранился до 1991 года. Хотя теперь многим это может показаться странным. Положение от 1862 года развило установки, введенные еще при Петре, а также разработанные Сперанским в его Плане финансов, где указывалось: "Присылать в Минфин все сметы на будущий год не позже 1 сентября".
Бюджетный календарь в развитых странах
Ныне почти во всех развитых странах начало бюджетного календаря относится ко времени составления перспективного бюджета.
Перспективный бюджет - это первоначальный черновой набросок бюджета на предстоящий финансовый год, составляемый в бюджетном ведомстве правительства. Как правило, в его составлении участвует узкий круг самых высших служащих и основывается он в большей мере на их интуиции, нежели на расчетах специалистов. Этот набросок составляется по самым крупным разделам доходов и расходов, коих насчитывается в бюджетах развитых стран от 12 до 20. Расходы по каждому разделу делятся на два вида: текущие и капитальные. Обычно такой набросок умещается на одной странице и содержит не твердые, а примерные (вилочные) показатели.
Перспективный бюджет учитывает показатели 5-летнего бюджета, но не придерживается их [1]. В общих чертах он подлежит одобрению правительством или президентом и выступает как основа бюджетной директивы и контрольных показателей. В США его составляют за 12 месяцев до начала финансового года, во Франции - 11, Японии - 9, Англии - за 8 месяцев, а общая директива рассылается через месяц после его составления. Следовательно, работа над составлением нового бюджета в этих странах начинается задолго до начала финансового года.
Сроки прохождения бюджетных документов отличаются для доходов и расходов, а также в зависимости от правовой природы самих расходов: разрешенных в предыдущие годы и новых, разрешенных на предстоящий год. Большая часть первых - это обязательные расходы, совершаемые помимо устремления правительства. Эти преемственные или переходящие расходы, именуемые по-разному в финансовой литературе разных стран, составляют 75-90 процентов всех бюджетных назначений. Второй вид - намечаемые впервые расходы. Они составляют 25-10 процентов назначений. Различаются также расписания прохождения бюджетных документов в недрах исполнительной и законодательной власти, что в большей части зависит от степени согласования сложившейся практики с новыми условиями жизни и желания органов власти не уступать, не умалять свои бюджетные права.
В статье нет надобности приводить бюджетные календари нескольких стран для их сравнительного изучения. Потому ограничимся простым и распространенным расписанием бюджетного процесса во Франции: январь - составление перспективного бюджета; февраль - разработка бюджетной директивы и представление ее правительству для одобрения; март - решение правительства по контрольным показателям, указания бюджетного ведомства по новым расходам на проведение прежних и новых работ, рассылка бюджетной директивы; апрель - составление в ведомствах росписи переходящих и новых расходов, заявок на капвложения; май, июнь - обсуждение и согласование заявок, получение согласия главы бюджетного ведомства, встреча глав ведомств с главой бюджетного по спорным вопросам; первая половина июля - разрешение премьером бюджетных споров между отраслевыми ведомствами и бюджетным; вторая половина - разрешение президентом споров между первым и другими министрами; август - подробный разбор заявок ведомств; сентябрь (первая половина) - рассмотрение премьером и президентом сомнительных бюджетных решений, распоряжение главы бюджетного ведомства о включении в бюджет новых работ в связи с новыми задачами, возникшими у премьера и президента; вторая половина - решение правительства об изменении налогов, введении новых, выпуске облигаций, представление законопроектов по этим вопросам в парламент; октябрь - представление проекта бюджета в парламент.
Приведенное расписание показывает студентам, аспирантам, преподавателям "финансовых" вузов, депутатам и работникам средств сообщения, сколько малых этапов бюджетного процесса заслуживают их внимания.
В США нормативно установленное, управленческое начало бюджетного процесса приходится на выработку директивы по основным проблемам составляемого бюджета и отличается от французского как по сложности, так и по продолжительности календаря. В Англии он начинается с рассылки бюджетной директивы и контрольных показателей, проходит подобно французскому. В Италии бюджетный календарь несколько короче французского и составление проекта бюджета длится всего 7 месяцев.
Конституционные бюджетные права парламента, положения закона о бюджетном процессе, парламентский регламент, порядок и количество чтений бюджетного законопроекта, классовое разделение депутатов, их партийное расслоение по фракциям и ряд других причин определяют сроки поступления проекта бюджета в парламент, длительность его обсуждения и сроки утверждения бюджетного закона.
Из этого большого круга вопросов прохождения бюджетного процесса через парламент мы попытаемся рассмотреть лишь календарную часть. Время пребывания проекта бюджета в парламенте разных стран - от 2 до 10 месяцев. Причем эта продолжительность зависит как от умения депутатов рассматривать бюджетные вопросы, так и от уровня владения высшими чиновниками финансового управления знаниями организационной науки.
Стремление депутатов к сокрушению своих противников и жажда повторного завоевания голосов избирателей часто мешают нормальному протеканию бюджетного процесса и потому подсказывают нормативное ограничение этого времени.
В США до 1977 года бюджет проходил через конгресс за 5,5 месяца, но межпартийные склоки увеличили этот срок до 10 месяцев и 20 дней под предлогом "тщательного рассмотрения бюджетных документов". Закон ввел пять сроков для прохождения бюджетного законопроекта. 10 ноября, почти за год до начала финансового года, президент обязан внести в конгресс росписи предстоящих расходов; в январе (во второй половине) представляется ежегодное послание с приложением росписи всех доходов и расходов. 15 апреля органы конгресса - бюджетные комиссии двух палат - составляют набросок финансовых целей, которых должны придерживаться комиссии по бюджетным назначениям палат.