Большинство лиц (29,9 процента), замещающих государственные должности, имели стаж работы в государственных органах от 5 до 10 лет, около 25 процентов - свыше 15 лет. В аппаратах органов законодательной власти стаж работы свыше 15 лет имели 42 процента лиц, замещающих государственные должности, в органах исполнительной власти, аппаратах органов судебной власти и прокуратуры - 24 процента, в других государственных органах - 38 процентов.
Таким образом, в течение 10 лет произойдет высвобождение более половины государственных служащих, замещающих ключевые должности, при невозможности замещения этих должностей следующим поколением государственных служащих, имеющих достаточный опыт работы на государственной службе и необходимую квалификацию.
Образовательный уровень государственных служащих характеризуется следующими параметрами.
На начало 2002 года доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 73 процента. При этом 40 процентов государственных служащих имели высшее образование по специальностям экономического и управленческого профиля, 22 процента юридическое образование, 18 процентов - высшее техническое образование. Для сравнения: на 1 января 1999 г. государственные служащие с высшим профессиональным образованием указанного профиля составляли соответственно 35,4, 19,6 и 21,2 процента.
Сохраняется тенденция к увеличению числа государственных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности.
Так, не имеют профессионального образования 26,7 тыс. человек, или 4,6 процента от численности государственных служащих, замещающих должности, имеющие зачастую обеспечивающие функции.
В настоящее время переподготовка и повышение квалификации федеральных государственных служащих осуществляются за счет средств федерального бюджета. В соответствии Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2002 год" ассигнования на эти цели составили 417,5 млн. рублей, в том числе на государственный заказ, на основе которого осуществляются переподготовка и повышение квалификации федеральных государственных служащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти, - 68,5 млн. рублей. При этом средства на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в федеральном бюджете не предусматриваются.
В 2001 году среднемесячная начисленная заработная плата (денежное содержание и выплаты социального характера) государственных служащих всех уровней составила 4,8 тыс. рублей.
Уровень среднемесячной заработной платы государственных служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 2001 году был в 1,4 раза выше, чем уровень среднемесячной заработной платы государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. По сравнению с трудом руководителей и специалистов органов управления в негосударственном секторе экономики труд государственных служащих недооценен. Небольшая дифференциация в оплате труда государственных служащих слабо стимулирует эффективность их служебной деятельности.
По экспертным оценкам, оплата труда главных менеджеров (руководителей организаций и их заместителей) в 10 - 15 раз, старших менеджеров (руководителей структурных подразделений организаций) в 7-10 раз, менеджеров (специалистов, руководителей отдельных проектов) в 3-7 раз, администраторов (исполнителей проектов) в 1,5-3 раза превышает оплату труда государственных служащих, замещающих соотносимые должности.
Такая разница в размерах оплаты труда между государственными, муниципальными служащими и работниками негосударственного сектора экономики затрудняет привлечение на государственную, муниципальную службу квалифицированных специалистов и руководителей, приводит к оттоку государственных служащих в негосударственный сектор экономики (особенно это касается наиболее востребованных профессий и возрастных категорий), что снижает эффективность деятельности государственных органов, ухудшает профессиональный и половозрастной состав государственных служащих.
Принципиальная особенность реальной кадровой политики на государственной службе состоит в том, что она должна проводиться с учетом сложившейся кадровой ситуации в государственных органах.
Под кадровой ситуацией на государственной службе имеется в виду совокупность реальных обстоятельств, характеризующих состояние наличного кадрового состава государственных служащих и определяющих приоритеты государственной кадровой политики.
По оценкам большинства практиков и ученых, а также на основании вышеизложенного на государственной службе в современных условиях сложилась сложная и противоречивая кадровая ситуация. На нее негативно влияют следующие факторы.
1. Форсированный рост численности государственных служащих. В государственном аппарате с 1992 г. постоянно проводятся структурные преобразования. Они сопровождаются мероприятиями по сокращению штатов и численности государственных служащих. Эти мероприятия проводятся формально, без научной проработки. Поэтому вместо сокращения и упрощения, характерных для рыночных методов регулирования, происходят разбухание аппарата, нагромождение дублирующих структур, принимающих противоречивые решения, неоправданное увеличение штатов.
2. Отсутствие системы подбора кадров на государственную службу. Чрезмерно частая сменяемость кадров и необходимость срочного заполнения вакансий обусловливают выдвижение на государственную службу лиц без соблюдения соответствующих процедур и требований, без достаточного анализа уровня профессиональной и личностной готовности к исполнению соответствующих должностных обязанностей. Нарушаются принципы открытости и справедливости кадровых решений.
Поступление граждан на государственную службу и должностной (служебный) рост государственных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств. Частая смена руководителей государственных органов нередко приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению государственных служащих.
3. Слабая профессиональная подготовка, дефицит компетентности значительной части государственных служащих. В целом профессионализм государственных служащих остается невысоким, особенно в правовых, кадровых и экономических сферах. Отмечается неумение государственных служащих:
работать с негосударственными структурами;
устанавливать отношения с общественными объединениями;
строго и своевременно исполнять законы, указы, постановления, инструкции и т.д.
4. "Старение" и "феминизация" кадров государственных служащих. Процессы обновления кадров государственных служащих не сопровождаются их "омоложением". Если для начала 90-х гг. было характерно снижение возрастных показателей, то за последние годы на государственной службе, и прежде всего в центральном аппарате федеральных министерств и ведомств, на руководящих должностях увеличилась доля работников старших возрастов, что подтверждается также данными о повышении удельного веса работников с внушительным (более 15 лет) стажем служебной деятельности.
Данные тенденции имеют свои положительные и отрицательные аспекты, связанные, с одной стороны, с необходимостью использования в аппарате профессионалов с достаточным опытом работы, а с другой - с актуальностью подготовки и выдвижения нового поколения кадров. При отсутствии регулирования названных тенденций современному кадровому составу государственной службы грозит в перспективе "вырождение". При этом "старение" кадров - преобладание старших возрастов в структуре кадрового состава государственной службы и особенно в руководящем звене - сдерживает остроту реакции работников на недостаточный уровень социальной защищенности, но эта же особенность сказывается на формировании социальных ожиданий при выходе в отставку. Соответственно больше внимания и времени эта категория работников уделяет проблемам восстановления сил (отдыха) и медицинскому обеспечению.
Наблюдается и определенная "феминизация" государственного аппарата при заметном снижении удельного веса женщин на руководящих должностях, хотя участие женщин в принятии государственных решений способствовало бы повышению качества этих решений и эффективности их исполнения.
Президент РФ принял специальный Указ "О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 30 июня 1996 г. ', в котором предусматривается возможность введения минимальной квоты для замещения женщинами государственных должностей федеральной государственной службы.
5. Коррупция на государственной службе. В последние годы четко просматривается тенденция сращивания служащих государственного аппарата с предпринимательскими структурами, роста коррумпированности и взяточничества, нравственного перерождения.
Коррупция ущемляет конституционные права и интересы рядовых граждан, подрывает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, извращает принцип законности, препятствует проведению экономических реформ.
Отрицательный образ государственного служащего как бюрократа и казнокрада, укорененный в общественном сознании, препятствует привлечению на государственную службу высокопрофессиональных специалистов, усиливает отчуждение граждан от государства и недоверие к проводимой политике.