В Кемеровской области принят и действует закон от 04.10.1999г. №61-ОЗ «О порядке отзыва депутата Совета народных депутатов Кемеровской области». В законе подробно закреплен не только порядок отзыва депутатов, но и основания отзыва. Так, в соответствии со статьей 6 этого закона, депутат может быть отозван при наличии одного или нескольких указанных в статьей оснований (невыполнение депутатских полномочий; нарушение законодательства Российской Федерации и (или) Кемеровской области; утрата доверия избирателей; совершение действий, порочащих звание депутата). Список закрытый, и отзыв по иным основаниям, кроме указанных в законе, запрещается. Более подробно основания отзыва описаны в статьях 7-10 закона, где указывается, что именно понимается под невыполнением депутатских полномочий, нарушением законодательства Российской Федерации и (или) Кемеровской области, утратой доверия избирателей, совершением действий, порочащих звание депутата.
Установление в законодательстве субъектов Федерации дополнительной ответственности законодательного органа не противоречит федеральному законодательству. Отзыв депутатов, как правило, предусматривается как мера ответственности за нарушение законодательства субъекта Федерации. В соответствии со статьей 26 Федерального закона, невыполнение или нарушение законодательства субъекта РФ влечет ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов. Следовательно, конституциями (уставами) субъектов Федерации может быть установлена дополнительная ответственность законодательного органа государственной власти субъекта РФ за нарушение конституции (устава) субъекта РФ, а также законов субъекта Федерации.
Глава 2. Ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливаются положения об ответственности и высшего должностного лица субъекта РФ. Этому посвящены статьи 3.1, 19, 26, 29, 29.1.
Прежде чем говорить о непосредственном воздействии на высшее должностное лицо, несколько слов следует сказать о такой имеющейся у Президента РФ возможности как возможность приостанавливать действие акта высшего должностного лица субъекта РФ (а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ) в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Нахождение этого положения в законе достаточно спорно. Согласно Конституции России, Президент имеет право приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ. По мнению некоторых исследователей, «Президент Российской Федерации может приостанавливать действия указов президентов республик только в случаях, если и президент республики входит в систему органов исполнительной власти республики. Этот вывод следует из смысла п.2 статьи 85 Конституции Российской Федерации.»[16]Но не все президенты республик входят в систему исполнительной власти субъектов федерации. В Башкортостане Президент республики – это «высшее должностное лицо и глава республики»[17], но не глава исполнительной власти. Таким образом, указание в законе на право Президента России приостанавливать действие актов высшего должностного лица субъекта не является полностью обоснованным на положениях Конституции Российской Федерации.
Право Президента РФ приостанавливать действие актов высшего должностного лица субъекта Федерации предусмотрено статьей 29 Федерального закона. Хотя при приостановлении действия акта высшего должностного лица субъекта РФ само высшее должностное лицо никакой ответственности не несет, приостановление действия актов высших должностных лиц субъекта РФ непосредственно связано с основанием отрешения высшего должностного лица субъекта Федерации от должности по основанию, предусмотренному п.п. «б» п.2 статьи 29.1 Федерального закона, о котором будет сказано позднее.
Статьей 19 устанавливаются 2 основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: отставка в связи с выражением ему недоверия законодательным органом государственной власти субъекта РФ и отрешения его от должности Президентом РФ. У Президента России только в 2000 году появилась возможность отрешать от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.
Первой будет рассмотрена ответственность высшего должностного лица перед законодательным органом государственной власти субъекта РФ.
Законодательный орган государственной власти субъекта Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Федерации в случаях, когда высшее должностное лицо издало акты, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ. Такое противоречие должно быть установлено вступившим в силу решением суда, а высшее должностное лицо в течение месяца со дня вступления решения суда в силу не устранило противоречий. Также законодательный орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ в случае иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод.
Решение законодательного органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта Федерации принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов. В случае, если в субъекте Федерации имеется двухпалатный законодательный орган, решение принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом( субъекта РФ правом инициирования вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ.
Идентичные положения содержатся в конституциях (уставах) субъектов Федерации, либо в них устанавливается отсылочная норма к федеральному закону. Например, Устав Кемеровской области устанавливает, что Совет народных депутатов Кемеровской области может выразить недоверие Губернатору Кемеровской области в случае издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, Уставу и законам Кемеровской области (если такие противоречия установлены судом, а Губернатор Кемеровской области не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения), а также иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента России, постановлений Правительства РФ, Устава и законов Кемеровской области (если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан).
Следует отметить, что на практике реализация такой санкции конституционно-правовой ответственности, как выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации законодательным органом субъекта Федерации в том порядке, в каком это предусмотрено в настоящее время в Федеральном законе может вызвать много трудностей.
Например, возникает вопрос, сколько актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта, высшее должностное лицо должно принять, чтобы возможно было возбудить процедуру выражения недоверия, так как законодатель использует множественное число, определяя основания для выражения недоверия - издание нескольких актов.
Также не регламентируется процедура выражения недоверия по второму основанию - иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституций (уставов) и законов субъекта Федерации, если это повлекло массовое нарушение прав и свобод граждан. И.С. Стоякина считает, что в законодательстве следовало бы предусмотреть необходимость установления в судебном порядке факта таких нарушений высшим должностным лицом субъекта Федерации, а также факта, что такие нарушения повлекли массовые нарушения прав и свобод человека.[18] Несомненно, законодательное закрепление необходимости в судебном порядке доказывать факт нарушения являлось бы дополнительной гарантией, защитой высшего должностного лица субъекта РФ от безосновательного отрешения от должности. Однако очень сомнительно в качестве дополнительной гарантии выглядит установленная законом необходимость наступления последствий в виде массового нарушения прав и свобод граждан, поскольку в данном случае закон, защищая права высшего должностного лица, способствует нарушению прав граждан.
Необходимо установить и сроки, в течение которых законодательные органы субъектов могут принимать решение о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации.
Принятие законодательным органом государственной власти субъекта Федерации решения о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ влечет за собой немедленную отставку высшего должностного лица субъекта РФ и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.