· оценка эффективности решений (инвестиционных проектов, функционирования свободной экономической зоны в целом и т.д.) в части, затрагивающей интересы региона.
Основными функциями управления на уровне СЭЗ являются:
· организация функционирования и деятельности СЭЗ;
· разработка и реализация стратегии развития СЭЗ;
· оперативное управление СЭЗ;
· содействие коммерческим организациям, функционирующим в СЭЗ:
· помощь в комплектовании персоналом;
· содействие в материально-техническом обеспечении;
· оказание различного рода услуг.
· представительство интересов СЭЗ в стране и за рубежом, проведение информационно-рекламных мероприятий по привлечению инвесторов;
· управление финансами, учет и отчетность СЭЗ;
· организация системы учета, адекватной требованиям информационного обеспечения системы управления СЭЗ;
· своевременная и достоверная отчетность о функционировании СЭЗ;
· организация денежных потоков в СЭЗ (создание фонда развития зоны, выпуск облигаций и т.д.).
В соответствии с определенными целями и функциями каждого уровня иерархии, формируется организационная структура управления СЭЗ. Возможны два типа организации управления СЭЗ – федеральный и региональный, – каждому из которых присущи свои специфические формы организации, механизм реализации и т.п.
Выбор формы организации управления СЭЗ зависит от целей и вида СЭЗ, специфических условий и особенностей экономического и социального развития региона, его географического положения.
Форма организации управления СЭЗ находится в прямой зависимости от уровня властных структур, принявших решение об учреждении зоны, что в конечном итоге определяет особенность механизма управления СЭЗ, систему преференций и гарантий.
Федеральная форма управления предусматривает:
· создание специального федерального органа исполнительной власти, координирующего, направляющего и контролирующего работу всех других органов по управлению СЭЗ. Он принимает решения об организации конкретной СЭЗ, определяет ее границы, круг вопросов, входящих в компетенцию местных органов управления по вопросам функционирования СЭЗ;
· организацию структурных подразделений в местных органах исполнительной власти, выполняющих функции управления регионального уровня иерархии;
· формирование акционерного общества "Компания развития СЭЗ", занимающегося вопросами функционирования зоны;
Региональная форма управления СЭЗ характеризуется следующими параметрами:
· правительственный координирующий орган отсутствует, а его функции частично выполняет местный орган управления территории расположения зоны;
· местные органы решают конкретные административно-хозяйственные вопросы в пределах своей компетенции с передачей части своих функций созданной Компании развития СЭЗ;
· компания развития СЭЗ (государственная или акционерная) решает не только вопросы оперативного управления СЭЗ и капитального строительства, но и выполняет часть делегированных ей функций местных органов власти внутри зоны.
Обе формы организации управления СЭЗ предусматривают несколько вариантов оперативного управления, встречающихся в мировой практике создания СЭЗ. Один из возможных вариантов предполагает формирование Администрации СЭЗ, подотчетной Правительству страны, глава которой утверждается уполномоченным федеральным органом.
Создание государственной трехуровневой структуры управления СЭЗ имеет ряд недостатков: во-первых, формируется еще одна бюрократическая организация, слабо адаптируемая к быстроменяющимся рыночным условиям и требующая бюджетного финансирования; во-вторых, возникает противоречия в вопросах управления территорией, так как в соответствии с российским законодательством его могут осуществлять только муниципальные органы исполнительной власти. В случаях, когда границы зоны совпадают с границами муниципальных образований, функции Администрации СЭЗ выполняют местные органы исполнительной власти.
Другой вариант предусматривает совместное управление СЭЗ Администрацией СЭЗ (государственным учреждением подотчетным Правительству страны) и Компанией Развития СЭЗ (акционерным обществом с участием государства, банков, местных и иностранных юридических лиц) при разделении функций и полномочий. К названным недостаткам государственного варианта управления СЭЗ здесь можно добавить еще дублирование функций Администрации и Компании развития СЭЗ.
Оптимальным вариантом оперативного управления СЭЗ, возможно, является формирование акционерного общества "Компания развития СЭЗ", в которую могли бы войти государственные организации, имеющие контрольный или блокирующий пакет акций, юридические и физические лица, промышленные предприятия, учреждения сферы услуг, финансовые институты, страховые общества, судоходные, авиакомпании, торгово-промышленные палаты и др. (см. схему 5.1 приложения).
Этот вариант имеет ряд преимуществ, таких как:
· интересы государства сочетаются с интересами частных инвесторов (в том числе и иностранных);
· не требуется создания новой административной бюрократической структуры, действующей параллельно с уже существующими государственными исполнительными органами власти;
· акционерная компания, управляющая СЭЗ, функционирует на принципах самоокупаемости и, соответственно, не требует бюджетного финансирования;
· эта форма управления позволяет строить отношения акционерной компании как органа управления СЭЗ с инвесторами на контрактной основе с ответственностью обеих сторон по своим обязательствам. Тем самым ответственность за выполнение программы развития зоны лежит на самих субъектах рынка, экономически и обоюдно заинтересованных в успехе дела. При этом деятельность компании финансово, экономически и юридически контролируется учредителями зоны через систему долевого участия (в том числе органами государственной власти, если они входят в состав учредителей).
Китайский опыт свидетельствует, что по мере становления СЭЗ роль Компании развития возрастает. Она является организационным центром хозяйственной деятельности, на который возложено общее руководство капитальным строительством, координация переговоров между китайскими и иностранными партнерами. Данные компании, как правило, имеют зарубежные представительства, главным образом, в Гонконге и Макао, которые проводят работу по привлечению инвесторов. Руководство зон самостоятельно в вопросах заимствования средств на мировом и внутреннем кредитных рынках, размещения за рубежом облигаций в рамках лимитов Центра при условии, что сами отвечают за свои обязательства.
Еще одним важным аспектом управления СЭЗ являются вопросы финансирования создания и развития зон. Опыт Китая показывает, что в СЭЗ формируется своеобразный механизм финансирования их развития. В ряде случаев компании развития за счет банковского кредита (из расчета 0,5-1 млрд. юаней на 1 кв. км территории) создают на небольшом участке необходимую инфраструктуру, иногда строят также фабричные постройки, а затем сдают земельные участки и сооружения в аренду китайским и иностранным инвесторам. Арендные платежи идут в счет погашения кредита. Наиболее последовательно этот механизм работает в Шэкоу, где данными вопросами ведает гонконгская компания "Чжуншан" (принадлежит правительству КНР). Последняя не только предоставляет землю и постройки, но и обеспечивает предприятия водой, электроэнергией, транспортными услугами. После освоения начального участка (3-5 кв. км) средства начинают вкладываться в его расширение, что обеспечивает развитие на базе относительно небольших первоначальных затрат.
Другая модель финансирования развития действует на острове Хайнань. Эта зона начала развиваться позднее других, в условиях инвестиционного "голода" в стране, а площадь ее в десятки раз больше других СЭЗ. Поэтому внутренние инвестиции не могут быть основой для ее быстрого подъема. Там практикуется предоставление крупных участков земли для освоения зарубежными фирмами, которые сами создают всю необходимую инфраструктуру и используют землю по своему усмотрению.
В Китае расширяются возможности вложения средств в сферу торговли, финансов и страхования, так как именно в данных областях оборот капитала происходит быстрее, чем, например, при осуществлении инфраструктурных проектов с более протяженным сроком окупаемости. Однако в Китае пытаются поощрять инвестирование именно в инфраструктуру путем предоставления различного рода льгот. По объектам, стоимость которых не выше 30 млн. долл., руководство СЭЗ самостоятельно принимают решения об их создании. Более крупные проекты утверждаются Госсоветом, Министерством внешней торговли и Министерством финансов КНР. При этом удельный вес инвестиций иностранного участника должен составлять не менее 25% уставного капитала.
Учитывая экономическую ситуацию в РФ, в будущем вряд ли можно ожидать серьезной помощи из государственной казны. Реальными источниками привлечения средств остаются иностранные инвесторы, коммерческие банки, инвестиционные фонды и другие финансовые институты, для которых, в свою очередь, необходимы надежные гарантии и наличие налоговых и других льгот, создающие благоприятные условия для инвестирования.
Необходимо заранее определить степень либерализации инвестиционного климата в зонах, а также ответственность за возможные повороты в зональной практике. Успех этой политики во многом зависит от ее стабильности, причем правовые изменения в ней желательны только в сторону усиления либерализации, тогда как введение дополнительных ограничений на хозяйственную деятельность в зонах может подорвать доверие потенциальных инвесторов.
Отсутствие четкого контроля со стороны государственных органов привело к злоупотреблениям на территории СЭЗ. Так, в 1999 г. МВД России взяло под особый контроль расследование ряда уголовных дел в СЭЗ "Находка". Инспекторская группа МВД РФ провела в Находке комплексную проверку экономической деятельности ряда крупных коммерческих компаний. По ее результатам было возбуждено 18 уголовных дел, 8 человек арестованы. Материальный ущерб, нанесенный государству, составил 240 млн. руб. Наиболее характерные преступления в СЭЗ – использование не по назначению и невозврат льготных государственных кредитов, финансовый подлог, а также незаконный перевод денег в зарубежные банки [51, 113].