Во-вторых, подавляющее большинство органов местного самоуправления не обладает полной финансовой автономией и зависит от финансовых "вливаний" из центра.
В то же время экономические отношения центра и периферии не являются "улицей с односторонним движением". Пожалуй, прав в своих оценках профессор Принстонского университета Р. Дж. Самуэльс, который утверждает, что система вертикальных взаимоотношений между центральной и местными властями в Японии отнюдь не так проста и однозначна, как это часто представляется в западных исследованиях[15]. В Японии, по его мнению, сосуществуют разнонаправленные формальные и неформальные, горизонтальные и вертикальные связи (например, национальные ассоциации глав местной власти, сами по себе созданные для укрепления горизонтальных связей и одновременно являющиеся проводниками правительственной политики). Местное управление имеет горизонтальный компонент, который не может быть должным образом оценен, если акцентировать внимание на Японии как вертикально организованном обществе. Большая часть горизонтальных связей осуществляется как ответ на экономические потребности, например объединение усилий при реализации каких-либо региональных проектов, управление общественными землями, распространение местных инициатив. Необходимость межрегиональных связей косвенно подтверждается планами создания специальных районов различными министерствами и ведомствами. Подобная тенденция нашла отражение и в законодательстве. Среди изменений, внесенных в закон "О местной автономии" в 1994 г., - юридическое признание коики рэнго ("ассоциаций обширных районов") со специальной системой управления, создаваемых для решения специфических задач силами нескольких префектур и (или) городов.
Еще одна важная черта, на которую обращает внимание Самуэльс, - наличие барьеров между самими центральными ведомствами, которые направляют приказы на места. По его мнению, центр не един, есть много бюрократических центров, и эту систему можно назвать "секциональным централизмом". Ученый полагает, что пороки "вертикального администрирования" часто являются, по сути, пороками "замкнутости", узких, ведомственных подходов. От себя заметим, что эта черта присуща и деловым связям в Японии (система кэйрэцу), но не носит абсолютного характера. Так, противовесами в сфере государственного управления становятся различные межведомственные образования, формирующиеся по проблемному признаку.
Бюджетная система Японии построена таким образом, что местные власти собирают чуть больше одной трети от общих налоговых поступлений в стране. Понятно, что ограниченность собственной финансовой базы органов местного самоуправления вступает в противоречие с большим объемом возложенных на них функций. В связи с этим проводится балансировка доходов и расходов центрального и местных бюджетов, которая осуществляется в ходе бюджетного процесса, когда местные власти получают существенные трансферты из центра по каналам перераспределения налогов, государственных субсидий и дотаций. В результате конечные налоговые поступления в местные бюджеты увеличиваются более чем до 1/2 общих налоговых поступлений в стране.
При распределении трансфертов правительство исходит из того, что гражданин, проживающий в любой префектуре или городе, является одновременно гражданином Японии и уже поэтому он должен получить определенный набор общественных услуг независимо от того, каково финансовое положение местного органа власти. Речь, конечно, не идет об "уравниловке" в какой бы то ни было форме. Трансферты распределяются между префектурами и муниципалитетами в неравных пропорциях. В среднем они составляют около 40% доходной части бюджетов префектур и 30% - муниципалитетов, но за этими средними показателями стоит значительный разброс по отдельным регионам. Перераспределение налогов осуществляется по принципу полного или частичного сбалансирования разницы между основными финансовыми потребностями и основными финансовыми поступлениями.
Отчисления из центрального бюджета получают не все, а нуждающиеся префектуры и муниципалитеты (последние не непосредственно от правительства, а через префектуры). Большинство органов местного самоуправления в Японии в той или иной форме получают трансферты от центрального правительства. Из 47 префектур лишь четыре - Токио, Канагава, Аити и Миэ - до последнего времени считались состоятельными и не пользовались ими (в 90-е годы их ряды сократились до одной - Токио). А из 3437 городов, поселков и деревень Японии бездотационных насчитывалось 164, или 4,8% от общего числа.
Помимо безвозвратных выплат, правительство Японии использует и систему льготного целевого кредитования органы местного самоуправления через программу займов и инвестиций. Кредиты, поступающие через эту программу, предназначены для финансирования проектов с ожидаемой прибылью. Органы местного самоуправления направляют их на организацию "общественных работ", реализацию общегосударственных программ регионального развития, предварительную покупку земельных участков для общественных нужд, кредитование местных частных и общественных предприятий.
Другая часть государственных кредитных ресурсов (около 30%) поступает через Корпорацию финансирования местных общественных предприятий (которые являются главными хозяйственными субъектами местных администраций) непосредственно на счета последних.
Местные бюджеты пополняются и за счет займов, размещаемых на частном финансовом рынке путем открытой продажи облигаций органы местного самоуправления и закрытой подписки на них. Выпуск местных займов контролируется правительством и осуществляется с разрешения Министерства по делам местного самоуправления. Поэтому доля их в местных бюджетах долгое время держалась на одном уровне и выросла лишь в 90-е годы, когда тяжелое финансовое положение заставило органы местного самоуправления более активно обращаться к этому финансовому источнику.
В целом можно сказать, что вплоть до настоящего времени перечисления центрального правительства органам местного самоуправления на безвозвратной и возвратной основе смогли не только обеспечить финансовую базу для выполнения последними закрепленных общегосударственных функций, но и дали возможность участвовать в общегосударственной политике совершенствования инфраструктуры и формировать собственные "бюджеты развития", в том числе и для инициирования и поддержки локальных проектов.
Подтверждением могут служить значительные размеры инвестиционных расходов органов местного самоуправления и их доля в местных бюджетах, которая устойчиво составляет более трети расходной части сводного финансового плана префектур и муниципалитетов и значительно превышает как абсолютные масштабы, так и удельный вес подобных статей центрального бюджета. При этом две трети инвестиционных расходов органов местного самоуправления приходится на "самостоятельные работы органов местного самоуправления", большая часть которых осуществляется в рамках общегосударственных и региональных планов - долгосрочных планов развития данной территории, политики по отношению к депрессивным районам и районам депопуляции, планов возрождения "сельской родины" (фурусато), в ходе перепланировки городов. Кроме того, из местных бюджетов финансируются работы по комплексному обустройству территории и созданию "благоприятной жизненной среды".
Тенденции в системе экономических взаимоотношений центра и регионов, наметившиеся в 90-е годы, являются, если не явными признаками если не самих перемен, то, во всяком случае, готовности этой системы к переменам. Причем готовность эту, хотя, возможно, и в различной степени, проявляют обе стороны. Местные власти все более отчетливо заявляют о своем стремлении получить большую экономическую самостоятельность и полномочия, правительство отчасти готово этими полномочиями поделиться. В свою очередь, сдвиги в экономических взаимоотношениях центра и регионов, наряду с другими факторами, предопределяют грядущие перемены в идеологии и механизмах региональной экономической политики. Опыт Японии в проведении региональной политики вполне применим в российских условиях (например, в области перераспределения средств между бюджетами).
Перейдем теперь непосредственно к региональной политике РФ.
Инструменты региональной экономической политики включают административную и бюджетную составляющую. Рассмотрим их по порядку.
Российская Конституция не предусматривает конкретные механизмы осуществления региональной экономической политики: они регламентируются другими самыми разнообразными нормативно-правовыми актами.
Единственный на сегодняшний день документ, касающийся непосредственно региональной политики, - Указ Президента РФ от 3 июня 1996 года №803 "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации". Этим Указом утверждены, в частности, основные положения региональной экономической политики. К сожалению, при провозглашении в целом правильных по своей сути целей и задач региональной экономической политики, методов и форм ее реализации в Указе не рассматриваются конкретные практические вопросы.
Для развития экономических взаимоотношений Федерации и регионов особое значение имеют две конституционные проблемы.
Первая - разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти. В контексте рассматриваемой темы наиболее важны следующие ее аспекты.
Во-первых, с необходимой степенью детальности (прежде всего по предметам совместного ведения) не разграничены не только законодательные, но и финансовые полномочия федеральных и региональных властей. На основе Конституции невозможно определить соотношение расходов федеральных и региональных бюджетов и, следовательно, необходимые пропорции разделения доходных источников между Федерацией и ее субъектами. Распределение расходных полномочий между различными уровнями власти регулируется многочисленными законодательными и подзаконными актами. И Министерство экономики, и Министерство финансов неоднократно заявляли о необходимости проведения инвентаризации этих актов. В дальнейшем было бы полезно разработать закон, который бы комплексно регулировал распределение полномочий по финансированию расходов между бюджетами различных уровней.