Однако, такое мнение следует признать не имеющим правовых оснований, так как ст. 132 Конституции Российской Федерации и п. 4 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» однозначно устанавливают обязывающий принцип наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посредством принятия федерального закона, закона субъекта Российской Федерации. Конечно это не означает, что органы местного самоуправления не могут заключать договоры с органами государственной власти, но по другим вопросам, затрагивающим совместные интересы. Более того, в процессе принятия законов о наделении государственными полномочиями, неизбежно согласование в тех или иных формах между субъектами законодательной инициативы, к которым относятся и органы местного самоуправления, в рамках сложившегося законотворческого процесса. Обязательность согласительного процесса предусматривает и проект Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями»[8].
Учитывая разный характер и большое разнообразие полномочий, различные условия субъектов Российской Федерации, невозможно установить конкретный перечень государственных полномочий, которые могли бы быть делегированы местной власти законами субъектов Российской Федерации по предметам их собственного ведения и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Особенно остро стоит вопрос о правомочности наделения законами субъектов Российской Федерации органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые отнесены федеральными законами к вопросам субъектов Российской Федерации. Важно определить, какие из вопросов органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе делегировать органам местной власти, а какие обязаны исполнять сами. Немаловажным является четкое определение предмета федерального закона, а значит и сущности государственных полномочий: относятся ли вопросы, регулируемые федеральным законом к предмету ведения Российской Федерации или предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. На основании этого законодатель субъекта Российской Федерации должен строить свою политику в отношении наделения органов самоуправления отдельными государственными полномочиями.
В качестве примера можно разобрать ситуацию с правоотношениями, вытекающими из Федерального закона «Об актах гражданского состояния».
Органы местной власти традиционно занимались регистрацией актов гражданского состояния. В частности Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 г. относил это к полномочиям местных администраций. Однако принятие Федерального закона «О регистрации актов гражданского состояния» существенно изменило ситуацию. Данный Федеральный закон установил требование, чтобы действия по регистрации актов гражданского состояния производились специальными государственными органами ЗАГС.
Абзацем 2 п. 1 ст. 4 Федерального закона «Об актах гражданского состояния» субъектам Российской Федерации передано решение вопросов образования и деятельности органов ЗАГС. Проблема состоит в том, что подразумевать под «образованием и деятельностью» органов ЗАГС и могут ли органы государственной власти субъектов Российской Федерации делегировать органам местного самоуправления данные вопросы для решения?
В силу п\п «б» п. 1 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ст. 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочны принимать законы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Нормативное регулирование законами субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации не предусмотрено. В случае же принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативного правового акта по вопросам, отнесенным статьей 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации, не противоречащего федеральным законам и не нарушающим права и свободы граждан, данный акт может быть признан Конституционным Судом Российской Федерации утратившим силу со дня, указанного в решении (часть 2 статьи 95 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»)[9].
Федеральный закон «Об актах гражданского состояния» принят в развитие ст. 47 Гражданского кодекса Российской Федерации и поэтому его следует считать составной частью гражданского законодательства, о чем свидетельствует и п. 1 ст. 2 указанного Федерального закона. Следовательно, в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации и п. 1 ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации отношения в области государственной регистрации актов гражданского относятся к предмету ведения Российской Федерации и не подлежат законодательному регулированию на уровне субъектов Российской Федерации.
Исходя из содержания и смысла п. 4 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам ведения Российской Федерации может осуществляться только федеральным законом. В данной связи, необходимо признать, что представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации не имеют права наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями, которые не относятся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации или предмету ведения субъектов Российской Федерации.
Некоторые авторы относят Федеральный закон «Об актах гражданского состояния» к семейному законодательству и на этом основании считают возможным наделять органы самоуправления полномочиями, отнесенными законом к вопросам субъектов Российской Федерации на уровне законодательства субъектов Российской Федерации. Действительно, характерной особенностью Федерального закона «Об актах гражданского состояния» является то, что он основывается одновременно на положениях гражданского и семейного законодательств (п. 1 ст. 2). Конституцией Российской Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72) семейное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, в противном случае действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76). Это обстоятельство как бы дает условное обоснование для отнесения вопросов, образование и деятельности органов ЗАГС к вопросам семейного законодательства.
Однако, если даже считать, что вопросы образования и деятельности органов ЗАГС относятся к семейному законодательству и входят в предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то и в этом случае ответ о праве органов госвласти субъектов Российской Федерации наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями в рассматриваемой сфере окажется скорее отрицательный, чем положительный, поскольку нельзя однозначно утверждать, что всякое полномочие по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации может быть делегировано (передано) органам местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации. Косвенным подтверждением тому служит формулировка конституционной нормы о том, что не все, а лишь отдельные, государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления. Другим подтверждением является п. 1 ст. 3 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», где указывается, что «...законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации....не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации... предметы совместного ведения.». Из этого следует закономерный вывод, что право субъектов Российской Федерации на наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должно быть предусмотрено в соответствующем федеральном законе.
В качестве иллюстрации можно привести Федеральный закон «О животном мире», где статьей 8 разрешается передавать отдельные государственные полномочия в области охраны и использования объектов животного мира органам местного самоуправления законодательством субъектов Российской Федерации. Аналогичную норму содержит ст. 68 Водного кодекса Российской Федерации. Обратным примером служит Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», который также регулирует отношения, согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации, принадлежащие к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но, который не предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Можно сделать аналогичную ссылку и на Семейный кодекс Российской Федерации.