Несмотря на то что по формальным критериям правом на пособие по безработице (страховым или социальным) может обладать любой безработный, обратившийся в службу занятости и получивший статус безработного, уровень охвата системой выплат пособий в России значительно ниже по сравнению с развитыми странами и странами с переходной экономикой. В 2007 году данный показатель составил 12,3 процента, в отличие от 74,2 процента в Германии (1999), 71,4 процента в Венгрии (1997), 40,6 процента в Великобритании (1999), 41,2 процента в Польше (1997) и 16,6 процента в Испании[17] (см. табл. 3.1).
Основные причины таких колоссальных расхождений лежат в двух плоскостях. Главная из них — некорректность общепринятых сопоставлений российских показателей безработицы с показателями других стран.
Таблица 3.1
Уровень охвата незанятого населения пособиями по безработице в России и в некоторых европейских странах (в процентах)
| Страны | 2003 | 2006 | 2008 |
| Франция | 46,5 | 44,2 | 42,4 |
| Германия | 69,9 | 73,0 | 74,2 |
| Испания | 28,1 | 19,1 | 16,6 |
| Швеция | – | 66,0 | 55,4 |
| Великобритания | 59,9 | 48,9 | 40,6 |
| Болгария | 34,5 | 29,6 | – |
| Венгрия | 76,7 | 71,4 | – |
| Польша | 46,2 | 41,2 | – |
| Чехия | 47,1 | 51,5 | – |
| Россия Регистрируемых безработных Всех безработных | 77,0 41,5 | 90,4 36,2 | 91,1 23,5 |
В отличие от других стран, где уровень охвата пособиями рассчитывается по отношению ко всем безработным, при расчете российского показателя принято оперировать данными регистрируемой безработицы. В соответствии с этими данными, пособия назначаются более чем 90 процентам безработных, обратившихся в службы занятости и получивших соответствующий статус. И с этой точки зрения уровень охвата действительно высок, что дает основания международным экспертам характеризовать российскую систему выплат пособий как достаточно щедрую по сравнению со всеми другими странами, а российским политикам и законодателям обосновывать решения по ужесточению данной системы.
Таким образом, не принимается во внимание тот факт, что в большинстве стран уровни регистрируемой и общей безработицы различаются незначительно в ту или другую сторону, а в России данные показатели расходятся в 5 и более раз. Если же пересчитать уровень охвата пособиями в России в соответствии с принятыми международными стандартами, то картина принципиально меняется и Россия оказывается в числе стран с низкими показателями, а такие страны, как Венгрия, Польша, Чехия и Эстония — на уровне развитых стран.
Другая причина низкого уровня охвата безработных пособиями лежит в области действующего российского законодательства о занятости и особенностей его применения на практике. Анализ данных статистики служб занятости позволяет сделать ряд важных наблюдений и выводов.
Во-первых, статус безработного получают не все граждане, обращающиеся в службы занятости с соответствующей целью. Если в 2006 году доля получивших этот статус от числа граждан, не занятых трудовой деятельностью и обратившихся в службу занятости в поиске работы (т. е. безработных), составляла 89,3 процента, то затем она довольно быстро снизилась — до 58,8 процента в 2007 году (январь — ноябрь) и 60,3 процента в 2008 году (январь — ноябрь).
Во-вторых, не все безработные, получившие соответствующий статус, становятся получателями пособия по безработице. В отдельные годы по тем или иным причинам 10–20 процентам зарегистрированных безработных пособия не назначались.
В-третьих, не все безработные, имеющие не только официальный статус, но и право на пособие, это пособие в действительности получают. Статистические данные показывают, что от 5 до 10 процентов безработных, имевших право на пособие, его не получали по различным причинам.
В мировой практике известны несколько схем определения размеров страховых пособий в зависимости от предшествующего заработка: в одних странах пособие устанавливается на едином уровне на весь период безработицы, в других — используется понижающая шкала выплат (в первые месяцы безработицы пособие выше, а затем оно постепенно сокращается). Преимущества той или иной системы являются предметом дискуссий. Сторонники регрессивной шкалы выплат считают, что именно такая система стимулирует поиск работы в первые месяцы безработицы, пока размер пособия не опустился до минимального уровня. Однако понижающую шкалу выплат пособий используют очень немногие страны, в которых уровень безработицы относительно высок (например, Чили и Испания), что отчасти опровергает тезис о дополнительных стимулах к быстрому поиску работы при наличии градуированной шкалы расчета пособий. В большинстве стран пособие составляет значительную долю от прошлого заработка, но на общую сумму получаемого пособия влияют такие факторы, как, например, установленные государством максимальный и минимальный размер заработка, подлежащего страхованию от безработицы, максимальные границы пособия по безработице, семейный статус и др. Так, в Германии пособие в среднем составляет 68 процентов от налогооблагаемого заработка, а для одиноких безработных — 63 процента; в Канаде — 60 процентов, но при этом пособие не может превышать 339 канадских долларов в неделю; в Австрии и Бельгии 60 и 50 процентов соответственно; в Китае — 75 процентов от средней заработной платы; в ЮАР — 45 процентов. Во Франции к основному пособию, составляющему 46 франков в день, прибавляется 42 процента от заработка, но общая сумма не может быть ниже 110 франков в день. Во многих странах Восточной Европы пособие также рассчитывается в процентном отношении к заработку на последнем месте работы и составляет в Болгарии — 60 процентов, Хорватии — 80 процентов, Чехии — 60 процентов, Венгрии — 65 процентов, Украине — в среднем 70 процентов. В Эстонии и Польше установлен фиксированный размер пособия.
В теоретических разработках о принципах определения размеров пособий по безработице часто указывается на дестимулирующий характер высоких и продолжительных социальных выплат. При этом отмечается, что это не только лишает человека стимулов к поиску работы, но и увеличивает уровень его притязаний по отношению к зарплате на новом рабочем месте. Думается, что эта проблема менее всего относится к нашей стране, поскольку притязания российских безработных ниже уровня средней заработной платы по региону, причем большинство из них готовы выполнять работу, законодательно признанную неподходящей.
Законодательно установленные принципы выплат страховых и социальных пособий по безработице не вызывали бы возражений, если бы финансирование обеих систем материальной поддержки безработных (страховой системы и системы социального вспомоществования) осуществлялось из различных источников. Такая практика существует в большинстве западноевропейских стран и некоторых странах Восточной Европы. Наличие в России единого источника финансирования (до 2001 года — Фонд занятости, с 2001 года — статья федерального бюджета «выплаты пособий по безработице и прочие выплаты безработным гражданам») неизбежно обрекает на неэффективность каждую из систем. В результате обе системы по мере роста уровня и увеличения продолжительности безработицы перестали выполнять свою основную задачу — поддержание уровня жизни безработных на социально приемлемом уровне, позволяющем сосредоточиться на активном поиске работы. Абсолютное сокращение средств этого источника с середины 1990-х годов и необходимость перераспределения средств между страховой системой выплат пособий по безработице и системой социального вспомоществования предопределило необходимость выбора в пользу одной из них.
Сочетание страхового и социального подходов к материальной поддержке безработных широко распространено в мировой практике. В социальной модели наряду со страхованием от безработицы имеются развитые системы социального вспомоществования. Функции этих систем различны, что диктует необходимость их независимости друг от друга и обусловливает формирование разных механизмов финансирования. В страховой системе ведущую роль играют воспроизводственная и стимулирующая функции пособия, в то время как в альтернативной ей системе вспомоществования на первый план выходит его социальная функция. Первая стремится обеспечить дифференцированный подход к воспроизводству рабочей силы различного качества, а главная задача второй — гарантировать минимально приемлемый уровень жизни безработного и его семьи. Соответственно, в страховой системе размер и продолжительность выплаты пособия определяются предшествующим заработком, в социальной — наличием или отсутствием иждивенцев, доходом семьи и, не в последнюю очередь, финансовыми возможностями государства. Как свидетельствует международный опыт, преимущественно социальный подход, основанный на принципе адресной помощи, сопряжен с существенными экономическими издержками. Во-первых, оказание социальной помощи на достаточно высоком уровне предполагает значительные финансовые затраты, бремя которых весьма ощутимо даже для богатых стран и может оказаться неподъемным для переходных экономик. Во-вторых, этот подход используют преимущественно страны, обладающие значительными запасами природных ресурсов и в то же время характеризующиеся ограниченной сферой приложения труда и потому ориентированные на вывод с рынка труда избыточной рабочей силы (например, Австралия).
В противовес общемировым тенденциям Россия на протяжении 1990-х годов демонстрировала отход от страховых принципов материальной поддержки безработных. При этом применялись как стандартные законотворческие рычаги, так и административные, многие из которых противоречили законодательству о занятости.