Заседания Совета Федерации проводятся открыто. По решению Совета Федерации, палата может проводить закрытые заседания.
Президент РФ, полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации, Председатель Правительства РФ и члены Правительства РФ, Председатель Конституционного Суда РФ и члены Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ и члены Верховного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты. Другие лица могут присутствовать на закрытых заседаниях палаты только специальному приглашению, выдаваемому за подписью Председателя Совета Федерации или Руководителя Аппарата Совета Федерации.
Заседания Совета Федерации проводятся в период с 16 сентября по 15 июля.
Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа членов палаты. Общее число членов Совета Федерации – 178 человек. Члены Совета Федерации обязаны присутствовать на его заседаниях.
Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федерации подлежат послания и обращения Президента РФ; поправки к гл. 3-8 Конституции РФ, проекты федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, федеральные законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации; проекты постановлений Совета Федерации по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ (ч.1 ст. 102); предложения о пересмотре положений гл.1, 2, и 9 Конституции РФ; предложения о направлении запросов в Конституционный Суд РФ, федеральные законы, принятые Государственной Думой, по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации.
Также к совместному ведению Государственной Думы и Совета Федерации относится реализация процедуры отрешения от должности Президента Российской Федерации (ст.93 Конституции Российской Федерации).
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации (ст. 106 Конституции Российской Федерации) подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.
В соответствии с ч.4 ст.105 Конституции РФ федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
На практике, члены Совета Федерации, работая на постоянной основе, рассматривают абсолютное большинство законов, принятых Государственной Думой.
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования (ч.1 ст. 107 Конституции РФ).
В случае наложения вето Президентом РФ на федеральный закон, Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривает данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию (ч.3 ст.107 Конституции Российской Федерации).
Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию (ч.2 ст.108 Конституции Российской Федерации).
Как субъект права законодательной инициативы Совет Федерации имеет самые широкие возможности. Прежде всего, сюда относится право внесения в Государственную Думу проектов федеральных и федеральных конституционных законов (которым наделены как Совет Федерации в целом, так и отдельные его члены), а также предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации, в том числе – в виде проектов законов Российской Федерации о внесении поправок в Конституцию (от имени палаты в целом или от группы численностью не менее одной пятой ее членов). Здесь следует также учитывать, что аналогичными правами наделены законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Таким образом, из 723 субъектов права законодательной инициативы более одной трети представляют на федеральном уровне интересы субъектов Федерации, причем ни характер, ни статус их законодательной инициативы не ограничен. В мировой практике такое широкое представительство является весьма редким случаем.
Другой важной формой проявления права законодательной инициативы Совета Федерации является внесение поправок к тексту законопроекта во время его рассмотрения Государственной Думой. Все перечисленные выше представители интересов субъектов Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу предложения и замечания по концепции законопроекта при его рассмотрении в первом чтении, а также поправки к тексту при рассмотрении законопроекта во втором чтении.
Кроме того, члены Совета Федерации и официальные представители законодательных органов субъектов Российской Федерации могут принимать участие в работе комитетов Государственной Думы при подготовке законопроектов к рассмотрению этой палатой.
В целом столь широкие возможности представительства интересов субъектов Российской Федерации в порядке реализации права законодательной инициативы на федеральном уровне следует оценивать как проявление демократических тенденций. В зарубежных странах, имеющих двухпалатные парламенты, менее чем в половине случаев верхние палаты имеют неограниченные полномочия по внесению законодательных инициатив, около 10% верхних палат вообще не наделены каким-либо правом законодательной инициативы. Наконец, практически не встречаются случаи, когда верхняя палата может вносить поправки к законопроекту во время его рассмотрения нижней палатой.
4. Заключение.
Сравнительный анализ зарубежного опыта по устройству национальных парламентов показывает, что различают парламенты – со «слабой» и «сильной» верхней палатой. «Слабая» верхняя палата имеет право лишь отлагательного вето – ее отрицательное решение может отсрочить окончательное принятие закона парламентом, но не воспрепятствовать ему. Так, например, в Великобритании законопроект, одобренный Палатой общин, может вопреки возражению Палаты лордов вступить в силу, если нижняя палата преодолеет это возражение на своей следующей сессии. В Испании Сенат также не может заблокировать принятие закона, поскольку Конгресс депутатов может преодолеть вето верхней палаты квалифицированным большинством голосов. В системе же с «сильной» верхней палатой (США, Бразилия, Швейцария) закон может быть принят парламентом только при согласии обеих палат.
Однако большинство двухпалатных парламентов относятся к смешанной системе, в которой сила решения верхней палаты зависит от вида принимаемого закона. Например, Бундесрат Германии наделен полномочиями «сильной» палаты в отношении федеральных законов, затрагивающих интересы земель и подлежащих его обязательному рассмотрению (а это примерно половина всех законов). В отношении же остальных законов вето Бундесрата может быть преодолено Бундестагом тем же большинством голосов, которым закон был отклонен. Кроме того, законопроекты правительства (а их доля составляет не менее 60 % всех законодательных инициатив) могут вноситься в Бундестаг только после их предварительного рассмотрения Бундесратом и с учетом его замечаний.
Что же касается Совета Федерации, то можно считать, что он наделен «слабыми» полномочиями в отношении всех федеральных законов, включая и законы, подлежащие его обязательному рассмотрению, поскольку в отличие, например, от Бундесрата вето Совета Федерации на такие законы может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством голосов. В то же время, Совет Федерации является «сильной» палатой в отношении конституционных законов: его одобрение является обязательным для принятия Федеральным Собранием законов Российской Федерации о внесении поправок к Конституции Российской Федерации, а также федеральных конституционных законов. Аналогичная ситуация имеет место и при повторном принятии федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации, путем преодоления обеими палатами Федерального Собрания президентского вето.
Также существует комплекс проблем, связанных с реализацией Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Одна из них – необходимость принятия соответствующих нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. Таким образом, правовое регулирование порядка формирования Совета Федерации фактически оказалось в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что не в полной мере соответствует Конституции Российской Федерации, относящей установление системы и порядка формирования, организации и деятельности федеральных органов законодательной власти к ведению Российской Федерации.