экономическая целесообразность и выгода. Австралийские федера-
листы были убеждены, что создание федерации будет способство-
вать быстрому экономическому развитию. Именно экономические
причины заставили Великобританию участвовать в процессе созда-
ния западно-европейской федерации. Аналогичны и причины цент-
ростремительных тенденций в СНГ.
Вне зависимости от того, какие конкретные причины лежали
в основе создания федерации, очевидно, что она является ярким
примером того, как можно организовать внутреннее управление
государством, чтобы сделать это государство максимально конку-
рентноспособным на мировой арене.
- 5 -
_1Федеративное государство_0 обычно должно строиться на трех
основных принципах:
_21. Принцип автономии.
Федерация в целом и каждое из ее образований наделяются преро-
гативой принятия законов. Имеет место реальное разделение
власти. Полномочия тех и других распространяются на строго оп-
ределенные сферы деятельности. В этом плане автономия исключа-
ет всякое конкурирующее вмешательство федерации и ее субъектов
в решение одного и того же вопроса, т. е. каждый обладает
собственными исключительными полномочиями.
_22. Принцип равенства.
Федерации не принадлежит опекунская власть, иначе говоря, по-
литический контроль над ее субъектами в сфере компетенции
последних. Сами же субъекты федерации тем более не вправе на-
вязывать ей свою волю. Как с точки зрения права, так и на
практике все объединяющиеся в федерацию единицы должны быть
равны. Они подчинены лишь Конституции, которая устанавливает и
разграничивает их компетенцию.
_23. Принцип участия.
Федеративное государство основывается на изначальном распреде-
лении полномочий и средств их осуществления. Подобное разделе-
ние функций должно быть компенсировано наличием механизмов
сотрудничества. Субъекты федерации участвуют в руководстве на
федеральном уровне, в первую очередь, через верхние палаты на-
циональных парламентов.
В общем виде, не с точки зрения конституционного закреп-
ления, а с точки зрения реального соотношения сил, сложивше-
гося между центром и субъектами федерации, можно выделить сле-
дующие виды федерализма:
_21. Квази-федерализм.
Федеративное устройство государства существует практически
только на уровне законов, которые в реальной жизни не действу-
ют. Сохраняется практически полный диктат центра. Субъекты фе-
дерации являются обычным уровнем иерархической пирамиды управ-
ления в централизованном государстве.
_22. Классический федерализм.
Основным его принципом является такое разделение власти между
центральным и региональными правительствами, при котором каж-
дое из них в пределах своей компетенции координирует свои
действия самостоятельно в условиях автономии.
_23. Кооперативный федерализм.
Форма федерализма, при которой идет процесс постепенной "при-
тирки" и согласования позиций между уровнями управления, при
этом не столько законодательным и судебным путем, сколько на-
работкой опыта взаимодействия - постоянные консультации и ко-
ординация для совместных решений. Для этого типа федерализма
характерна фрагментация власти внутри каждого уровня управле-
ния, жесткое функциональное разделение, формирование специфи-
ческих связей между группами чиновников профессионалов,
действующих на различных уровнях государственного управления,
в значительной степени закрытый для общественности характер
этих связей.
_24. Исполнительный федерализм.
Концентрация и централизация власти на высших органах исполни-
тельной власти как федерации в целом, так и ее субъектов,
контроль за отношениями между центром и регионами со стороны
политиков и официальных лиц с широким кругом функциональных
- 6 -
интересов, крайне формализованные и широко освещаемые
средствами массовой информации процедуры налаживания и совер-
шенствования отношений между центром и субъектами федерации.
_25. Чрезвычайный федерализм.
Он существует в период глубоких социальных и экономических
потрясений (войны, великая депрессия и т. п. ). В этом случае
субъекты федерации добровольно передают часть своей компетен-
ции центру на определенный период времени.
_26. Федерализм с двойным лицом.
Субъекты федерации находятся в данном случае в неравном право-
вом положении, имеют различный конституционный статус, соот-
ветственно их реальные права и возможности в значительной сте-
пени различаются.
В принципе ни одно из федеративных государств нельзя в
полной мере отнести к какому-либо типу федерализма, скорее
можно говорить о тяготении к одной из этих моделей или сочета-
нии характерных черт нескольких из них. Так для Российской Фе-
дерации в период до августа 1991 года в значительный степени
был характерен квази-федерализм (то же самое можно сказать и о
доперестроечном СССР), в настоящее же время начинают превали-
ровать черты исполнительного федерализма с двойным лицом (сох-
раняется реальное различие в статусе республик и областей в
составе РФ).
_23. Конгруэнтные и неконгруэнтные федерации_0 _2и
_2национально-культурная автономия.
Одна из целей создания федеративного государства - пре-
доставление автономии определенным группам населения, таким
как религиозные и этнические меньшинства, особенно в тех слу-
чаях, когда они образуют ярко выраженные субобщества в плюра-
листическом обществе. Для анализа этой функции федерализма це-
лесообразно использовать предлагаемое Чарльзом Тарлтоном раз-
личие между _1конгруэнтным и неконгруэнтным федерализмом_0.
_2Конгруэнтные федерации_0 состоят из территориальных единиц,
социальный и культурный уровень которых близок в каждом из
субъектов федерации и в федерации в целом. В полностью конгру-
энтной федеральной системе субъекты федерации представляют со-
бой своего рода отражение в миниатюре важнейших характеристик
федерации в целом.
Соответственно, _2неконгруэнтные федерации_0 состоят из субъ-
ектов, социальные и культурные характеристики которых сильно
отличаются друг от друга и от федерации в целом.
Другой способ их различения - сравнение политических гра-
ниц между субъектами федерации и социальных границ между груп-
пами, такими как религиозные и этнические меньшинства. В не-
конгруэнтных федерациях эти границы имеют тенденцию к совпаде-
нию, в конгруэнтных - к пересечению. Если политические границы
определены таким образом, что они примерно соответствуют соци-
альным границам, гетерогенность (неоднородность) федеративного
государства как целого трансформируется в высокую степень го-
могенности (однородности) на уровне субъектов федерации. Дру-
гими словами, неконгруэнтный федерализм может сделать плюра-
листическое или полуплюралистическое общество менее плюра-
листическим путем создания относительно однородных меньших по
размеру и численности населения территорий.
- 7 -
К конгруэнтным федеративным государствам можно, например,
отнести Австралию, Австрию, Германию, США; к неконгруэнтным -
Россию, Канаду, Швейцарию, формирующуюся федерацию Бельгии.
Следует отметить также, что именно в неконгруэнтных феде-
рациях особенно сильно проявляются обычно тенденции сепаратиз-
ма. Одним из наиболее спорных вопросов является вопрос о прин-
ципиальной возможности предоставления автономии географически
перемешанным группам средствами федерализма, основанного не на
чисто географически-территориальном разделении.
В свое время подобные варианты были предложены Отто Бауэ-
ром и Карлом Реннером для решения национальных проблем
Австро-Венгерской империи. Их ключевая идея заключалась в том,
что каждый индивид имеет право объявить, к какой националь-
ности он или она хотели бы относиться, и что эти националь-
ность должны образовывать автономные нетерриториальные куль-
турные сообщества.
Впервые идея национально-персональной автономии получила
детальную разработку в трудах австрийских социал-демократов
К.Реннера и О.Бауэра. В основе их концепции лежала мысль о
том, что источником и носителем национальных прав должны слу-
жить не территории, борьба за которые лежит в основе всех меж-
национальных распрей, а сами нации, точнее - национальные со-
юзы, конструируемые на основе добровольного личного волеизъяв-
ления. "Чистый территориальный принцип, - писал О.Бауэр, по-
всюду выдает меньшинство в руки большинства... Осуществление
территориального принципа в чистом его виде означает, что каж-
дая нация поглощает вкрапленные в ее тело меньшинства других
наций, но зато жертвует своими собственными меньшинствами,
рассеянными в чужих национальных областях..."
Австро-марксисты рассматривали нацию не как территориаль-
ную корпорацию, а как личный, персональный союз. Разработанная
австро-марксистами программа предусматривала двойную организа-
цию многонационального государства: одну - для целей национа-
льной культуры, по нациям и на основе персонального принципа,
и другую, основанную на территориальном принципе, - для веде-
ния остальных дел, не носящих национального характера. Персо-
нальную принадлежность граждан к тому или иному национальному
коллективу должен был определять институт так называемого на-
ционального кадастра (переписи), составляемого на основе лич-
ных заявлений совершеннолетних граждан. В системе националь-
но-персональной автономии кадастр получал не меньшее публич-
но-правовое значение, чем территория для националь-