Во-вторых, сильные структурные сдвиги произошли в наименее развитых и депрессивных регионах с сильным промышленным спадом в 1990-е годы. Сектор услуг в них не вырос, а просто заместил в структуре ВРП утраченные позиции промышленности, в нем преобладают нерыночные услуги государства. И хотя в таких регионах доля услуг также заметно выше средней по регионам (соответственно, 59-69% и 51%), структурный сдвиг носит кризисный характер и не является свидетельством реальной "терциализации", основанной на модернизации экономики. В этой группе несколько слаборазвитых дальневосточных и сибирских регионов с высокой стоимостью бюджетных услуг из-за удорожания жизнеобеспечения (республика Тыва и некоторые автономные округа), а в Европейской России - депрессивная Псковская область и отдельные республики Северного Кавказа. В таких регионах среди услуг преобладают социальные, коммунальные и госуправления, т.е. преимущественно нерыночные, их общая доля достигает 26-44%.
В ведущих экспортно-ресурсных регионах (прежде всего нефтегазодобывающих и металлургических) в структуре ВРП доминирует промышленность, а доля сектора услуг минимальна (13-33% по новому классификатору ОКВЭД). Включение сырьевых регионов в глобальный рынок позволило уменьшить кризисный спад, но платой за это стал индустриальный "флюс" экономики и замедление процессов сервисной модернизации. Аналогичные тенденции были характерны для нефтедобывающих стран Персидского залива и Латинской Америки в 1970-1980-е годы, этим странам так и не удалось преодолеть структурный перекос и добиться опережающего развития сектора услуг.
3.4 Бюджетная политика
Следствием усилившегося экономического неравенства в переходный период стал рост региональных различий в уровне жизни, состоянии рынка труда, доступности основных услуг. Глубина региональных диспропорций в России неизбежно ставит перед государством задачу выравнивания. Федеральные власти используют наиболее простой механизм - централизацию ресурсов и масштабное перераспределение, чтобы сократить неравенство и сгладить накопившиеся противоречия в межбюджетных отношениях. Концентрация бюджетных ресурсов на федеральном уровне стала дополнением политической централизации, и социальные последствия такой политики весьма противоречивы.
По данным Центра фискальной политики, максимальное перераспределение отмечалось в 2002 г., когда федеральным властям пришлось перечислять в регионы дополнительные средства после принятия решения о повышении заработной платы бюджетникам. В 2004-2006 гг. финансовая помощь (безвозмездные перечисления) нижестоящим бюджетам стабилизировалась на уровне 13-14% расходов федерального бюджета (без трансфертов внебюджетным фондам). Для более детального знакомства с темой межбюджетных отношений центра и регионов РФ рекомендую посетить сайт Центра фискальной политики (www.fpcenter.ru).
Концентрируя все большую долю доходов, федеральный центр стал намного больше перераспределять, поэтому по расходам пропорции между федеральным и субнациональными (региональными и местными) бюджетами близки к прежнему уровню 50:50 (в 2006 г. это соотношение составило 53:47,). Однако по доходам пропорции совсем иные – 62:38 в пользу федерального бюджета в 2006 г., а в 2005 г. - 64:36. Централизация доходов и полномочий по принятию решений ведет к снижению бюджетной автономии регионов. По расчетам В. Климанова и А. Лаврова, уже в 2001 г. поступления от так называемых "собственных" налогов покрывали менее 40% расходов региональных бюджетов и лишь 13% расходов местных бюджетов.
В результате регионы стали более зависимыми от федеральной помощи: доля перечислений из федерального бюджета в доходах консолидированных бюджетов регионов увеличилась с 10% в 1999 г. до 16-17% в 2001-2006 г. (данные об общем объеме федеральных перечислений в регионы за 2005 г. не представлены на сайте Федерального казначейства, что может быть обусловлено проблемами финансирования монетизации льгот). Можно отметить еще одну неблагоприятную тенденцию – снижение роли Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), который является основным инструментом выравнивания. Его доля в федеральных перечислениях сократилась с 48% в 2001 г. до 39% в 2006 г. Средства этого фонда распределяются по формуле и поэтому наиболее прозрачны, а финансирование по другим каналам порой обусловлено внеэкономическими причинами. Например, бюджет Корякского автономного округа накануне объединения с Камчатской областью вырос вдвое – с 3 млрд. руб. в 2005 г. до почти 6 млрд. руб. в 2006 г. за счет дотаций по обеспечению сбалансированности бюджетов (этот вид помощи появился накануне президентских выборов 2004 г.) и средств федеральной адресной инвестиционной программы. Эта же программа обеспечила четверть доходов бюджет Коми-Пермяцкого АО (при объединении с Пермской областью), а дотации на сбалансированность дали почти половину доходов бюджета Чукотского АО после ухода из округа трейдеров «Сибнефти». И таких примеров непрозрачных перечислений из федерального бюджета в регионы немало.
В связи с этим традиционное деление регионов на «доноров» и «реципиентов», которые получают дотации из Фонда федеральной поддержки регионов, не вполне соответствует реалиям. В 2001 дотации на выравнивание не получали 13 регионов (их и называют регионами-"донорами"), в 2004 г. – 20 (благодаря росту цен на нефть и объемов ее добычи), а в 2006 г. – 17. Эти субъекты имеют очень разную бюджетную обеспеченность: в нефтегазодобывающих автономных округах Тюменской области душевые доходы бюджета в 3-7 раз выше средних по регионам страны, в Москве - более чем в 2 раза, в Татарстане - в 1,7 раза, а в остальных регионах превышение минимально. Реально же "доноров" больше 30, если считать таковыми регионы с положительным балансом всех перечисленных налогов из региона в федеральный бюджет и обратных финансовых поступлений из центра в регион.
На другом полюсе – около 15 беднейших субъектов РФ, в которых трансферты ФФПР и другие виды федеральной финансовой помощи составляют от 50 до 90% доходов консолидированного бюджета региона. Среди них республики Северного Кавказа и юга Сибири, слаборазвитые автономные округа востока страны. Аграрный Алтайский край и депрессивные области, в основном восточные, получают в виде перечислений из федерального центра свыше 40% доходов своего бюджета. Снижение финансовой зависимости от федерального бюджета за 2003-2006 гг. произошло примерно в половине регионов-аутсайдеров. В остальных зависимость усилилась, что объясняется и остротой проблем развития, и потерей важных источников доходов (Чукотский АО), и внеэкономическими причинами – объединяющиеся регионы активно субсидировались федеральными властями.
В качестве аргументов в пользу централизации обычно называют такие, как необходимость концентрации ресурсов в центре для более быстрого реформирования налоговой системы и последующего снижения налогового бремени, уменьшение неэффективных расходов региональных и местных властей. Но есть серьезные основания для критической оценки политики централизации, усиливающей иждивенчество и пассивность региональных и местных властей, в том числе в реализации социальных программ.
Основная тяжесть социальных расходов – 76% в 2006 г. - ложилась на региональные и местные бюджеты, хотя централизация полномочий приводит к постепенному наращиванию социальных расходов федерального бюджета, особенно в образовании и здравоохранении (табл. 11) . Внутри регионов финансирование всех социальных отраслей также постепенно перераспределяется вверх - с местного на региональный уровень. Фактически социальные функции и обеспечивающие их расходные полномочия, которые в развитых странах максимально привязаны к уровню местного самоуправления, все дальше «отодвигаются» от самого близкого к населению уровня принятия решений.
Расходы на ЖКХ почти полностью финансируются регионами. И здесь, казалось бы, в 2006 г. произошла явная централизация - перераспределение расходных полномочий от муниципалитетов на региональный уровень (табл. 10). Однако средние показатели по России не вполне отражают реальную картину. Дело в том, что самые большие объемы расходов на ЖКХ имеют Москва (34% всех расходов субъектов РФ на эти цели в 2006 г.) и С.-Петербург (9%), а в этих федеральных городах местные бюджеты практически отсутствуют и финансирование ведется из бюджета города - субъекта РФ. В остальных регионах картина иная: более чем в трети регионов на муниципальные бюджеты приходится свыше 90% всех расходов на ЖКХ, еще в четверти – более 75%. И только в каждом десятом субъекте РФ доля муниципалитетов в финансировании ЖКХ ниже среднероссийской (46%). За 1998-2006 гг. население стало больше платить за услуги ЖКХ, но тяжелая "ноша" муниципалитетов по поддержке этой отрасли уменьшилась ненамного – с 25% до 17,8% всех расходов местных бюджетов.
В целом бюджетная политика регионов стала более социально-ориентированной: доля социальных расходов, включая ЖКХ, выросла в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ с 60 до 68% за 2002-2006 гг., а без ЖКХ – с 44 до 52%. Несмотря на растущую централизацию расходных полномочий, местные бюджеты остаются самыми социально-ориентированными: в 2006 г. доля социальных расходов, включая ЖКХ, составляла в них 79%, в региональных бюджетах – 64%, а в федеральном – 16% всех расходов (без учета финансовой помощи регионам на социальные цели).
При этом регионы все менее свободны в выборе собственной политики из-за централизации налоговых доходов. Значительная часть средств перераспределяется центром в виде целевых субсидий и субвенций, т.е. федеральные власти диктуют регионам, на что тратить полученные средства. Сильное влияние на региональную бюджетную политику оказывают реформы, проводимые федеральным центром. Возросшие социальные обязательства регионов после вступления в силу 122 ФЗ вынудили их изыскивать дополнительные средства на социальные цели, снижая инвестиционные расходы и финансирование других отраслей из бюджета. В результате усиление социальной ориентации бюджетов субъектов РФ обусловлено и федеральной политикой, и нехваткой средств на другие цели в бюджетах большинства субъектов РФ.