Вторая тенденция связана с опытом заокеанских стран (прежде всего США), где уже давно создавались специальные округа (по вопросам образования, водоснабжения, санитарии и др.). Управление этими округами специализировано, осуществляется назначаемыми ими избираемыми по конкурсу чиновниками (агентствами), являющимися профессионалами в данной области.
Особое положение занимают столицы государств или столичные округа (столица с прилегающими окрестностями). Нередко полномочия избираемого в столице муниципалитета ограничены по сравнению с другими местными представительными органами (Вашингтон в США и др.). Такие ограничения означают большой контроль со стороны центра и в ряде стран преследуют цель уменьшить роль населения столицы в событиях, которые могут произойти вследствие противостояния различных социальных и политических группировок. Центром таких событий, оказывающих решающее влияние на политику государства, обычно оказывают столицы.
Унитарное государство – наиболее централизованная форма государственного устройства. Однако имеются определенные градации. В некоторых странах унитарное государство является относительно децентрализованным, где в большинстве звеньев административно-территориального деления имеются органы, выбираемые населением, а в некоторых звеньях – только такие выборные органы. Они обладают широкими полномочиями по решению местных вопросов.
Децентрализованным является унитарное государство, если во всех звеньях административно-территориального деления имеются только избираемые органы и нет назначенных из центра чиновников общей компетенции, призванных осуществлять административный контроль за местными органами самоуправления (например, в Великобритании, Японии).
Наиболее централизованным является такое унитарное государство, где существует вертикальная система назначенных органов управления сверху донизу. В настоящее время такая система создается только в условиях военных режимов, ибо в нормальных условиях в городах и общинах (селах) всегда имеются выборные советы или общие собрания граждан, достигших совершеннолетия (обычно 18 лет). Эти собрания принимают решения по вопросам местного самоуправления.
Форма унитарного государства дает возможность более полной концентрации ресурсов в руках центра, она может способствовать ускорению развития страны в целом.
Федерация
Федеративная форма государственного устройства является еще более многоликой, чем унитарная. Каждая федерация обладает уникальными, специфическими особенностями. И все же можно при этом выделить черты, характеризующие все федеративные государства.
Так, в отличие от унитарного государства федеративное в политико-административном отношении не представляет собой единого целого. Оно состоит из территорий субъектов федерации. Оно - союзное государство. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т.е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Степень суверенности может быть разной. Однако выделяется круг вопросов, которые не могут быть решены без участи центральной власти. Но во всяком случае субъекты федерации на ряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятельностью приобретают и определенную политическую самостоятельность и это их отличает от административно-территориальных образований унитарного государства.
В федерации существует два уровня государственного аппарата: федеральный, союзный и республиканский (уровень штата, кантона, земли, и т.д.). На высшем уровне федеративный характер государства выражается в создании двухпалатного союзного парламента, одна из палат которого отражает интересы субъектов федерации (верхняя). При ее формировании используется принцип равного представительства вне зависимости от численности населения. Другая палата формируется для выражения интересов всего населения государства, всех его регионов. В федерации может также существовать государственный аппарат и на местном уровне.
Одним из формальных признаков федерации является наличие двойного гражданства. Каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего государственного образования и это закрепляется конституциями государств. Это означает, что объем прав и свобод у каждого гражданина, не зависимо от того, на территории какого субъекта он проживает, один и тот же.
В федеративном государстве функционирует правовая система, построенная на принципе централизации, единстве. Но субъекты федерации могут создавать и свою правовую систему. Чаще всего, хотя и не всегда, им предоставляется право принятия собственной конституции. Однако всегда при этом устанавливается принцип субординации, иерархии законов, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзной конституции и ей не противоречить, а республиканские законы не должны противоречить федеральным законам. Этот принцип должен соблюдаться и тогда, когда в отдельных государственных образования сохраняются конституции, принятые ими до вступления в федерацию. Они должны приводиться в соответствии с союзной конституцией. Это же правило касается и всех других нормативных актов, прежде всего законов. Принцип приоритета общефедерального закона над законами субъектов федерации является всеобщим и необходимым для всех видов федерации.
Таким образом, в пределах федерации действуют федеральные (общесоюзные, общереспубликанские, общеземельные и т.п.) законы, а также соответствующие им законы субъектов федерации. Действие последних как правило, распространяется лишь на территорию соответствующего субъекта. Кроме того, федеральные законодательные органы могут принимать законы специально для определенных членов федерации и устанавливать им особый правовой статус.
Субъект федерации обладает правом иметь собственную судебную систему. Конституция определяет порядок организации, процедуры и предмет деятельности судебных и других правоохранительных органов, устанавливая как бы образец для построения судебной системы в субъектах федерации. Высшая судебная инстанция федерации, как правило, не рассматривает жалобы на решения судов субъектов федерации или рассматривает, но в крайне ограниченных и специально установленных случаях.
В федерации используется двухканальная система налогов: федеральные и налоги субъектов федерации. Как правило, собранные налоги поступают в общефедеральную казну и затем уже часть их (посредством бюджета) передается для использования субъектам федерации. Иной порядок может существенно подрывать федеративную природу государства, угрожать его целостности. При этом, разумеется, собственные доходы государственных образований (республик) крайне ограничены и субъекты федерации нуждаются в получении субсидий и дотаций от союзного государства. Финансовая зависимость является одним из важных дополнений к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.
Главным вопросом любой федерации является разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. От решения этого вопроса зависит юридической положение государственных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и ее членами.
Как правило, эти отношения в самом основном определяются конституцией федерации или федеративными договорами. Поэтому в федерации реализуется либо конституционный, либо договорно-конституционный принцип.
Практика федеративных государств показывает, что вопрос полномочий федеральных и местных органов решается на основе трех принципов:
принцип исключительной компетенции федерации, т.е. определения предметов ведения, по которым только она может принимать решения, издавать нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;
принцип совместной компетенции, т.е. установления одного и того же перечня предметов ведения как федерации, так и субъектов федерации. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами власти субъектов федерации решают те вопросы, которые входят в предмет их ведения. Инициатива может исходить как от федеральных органов, так и от субъектов федерации. Процедура совместной компетенции может иметь разные формы, которые, как правило, устанавливаются в конституции и иных законах;
принцип трех сфер полномочий предполагает установление федеральных полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и полномочий, отнесенных к совместной компетенции субъекта федерации и самой федерации.
Следует обратить внимание, что в практике некоторых федеративных государств появился и такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий.
Это делегирование как бы снимает вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру, свидетельствует о добровольности распределения компетенции. Формула о делегированном полномочий сопровождается появлением в практике федерализма понятия и статуса ассоциированного члена, т.е. субъекты федерации, отличающегося по своему статусу от других субъектов федерации, прежде всего большой самостоятельностью, добровольной делегированностью полномочий, а не их централизованным распределением.