Несовершенство законодательной базы, регулирующей вопросы регионального планирования и регионального развития, является серьезным препятствием для повышения эффективности деятельности в сфере государственного управления.
В российском законодательстве не предусмотрена единая система государственного планирования регионального развития, необходимая для координации действий федеральных и региональных органов власти; не определены сколько-нибудь четко цели и задачи региональной политики.
К настоящему времени планирование социально-экономического развития субъектов Российской Федерации регулируется рядом нормативных правовых актов, базовым из которых является Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996г. №803 "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации".
Принятые в различное время федеральные законы определили отдельные виды такой деятельности, не раскрывая её сути и порядка осуществления. Так, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации входят разработка для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации проекта программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и подготовка отчета о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации/2/.
В Федеральном законе от 21 июля 2005г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" указано, что под государственными нуждами понимаются "…потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций Российской Федерации, в том числе для реализации федеральных целевых программ, для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также – федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций субъектов Российской Федерации, в том числе для реализации региональных целевых программ".
Единственным федеральным законом, установившим формат и процедуры разработки документов, определяющих перспективы территориального развития, является Федеральный закон от 20 июля 1995г. № 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", в котором содержатся понятия: "концепция социально-экономического развития Российской Федерации" (система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей) и "программа социально-экономического развития Российской Федерации" (комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров).
Ряд конкретизирующих положений содержится в подзаконных актах Правительства Российской Федерации и федеральных министерств. Так, распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2001 г.
№ 800-р установлено, что координацию деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти по реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, имеющих федеральное значение и предлагаемых к финансированию с использованием средств федерального бюджета, осуществляет Минэкономразвития России. На основании приказа Минэкономразвития России от 17 июня 2002 г. № 170 программа экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и перечень мероприятий (объектов), имеющих федеральное значение и предлагаемых к финансированию с использованием средств федерального бюджета, представляются в Минэкономразвития России для определения их соответствия типовому макету программы экономического и социального развития субъекта Российской Федерации. Далее перечень мероприятий (объектов) региональных программ, предлагаемых к финансированию с использованием средств федерального бюджета, предусмотренных для реализации федеральных целевых программ, подлежит согласованию с министерствами – государственными заказчиками федеральных целевых программ.
Необходимо отметить, что в действующем законодательстве не рассматривается вопрос взаимосвязи основных документов социально-экономического планирования государственного и регионального уровня (стратегий и программ социально-экономического развития Российской Федерации, стратегий и программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации)/2/.
Программные инструменты государственного управления территориальным и региональным развитием также отличаются низкой эффективностью.
В Программе развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 годы), в действующих отраслевых программах региональный разрез представлен минимальным набором учтенных аспектов, а отсутствие конкретных предложений по развитию территорий затрудняет планирование социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Программы социально-экономического развития страны, принимаемые на основе Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", ориентированы в основном на отраслевой принцип.
Другой важнейший элемент системы государственного управления территориальным и региональным развитием – система мониторинга социально-экономического развития субъектов Российской Федерации – практически не менялась со времен плановой экономики и давно перестала соответствовать новым реалиям. Мониторинг необходим для оценки ключевых индикаторов развития и использования при принятии решений.
В настоящее время в стране проводятся крупномасштабные реформы в различных сферах общественных отношений – федеративной, административной, политической, избирательной, социально-экономической.
Можно выделить следующие основные приоритеты развития федеративных отношений, которые необходимо учитывать при планировании социально-экономического развития:
завершение разграничения полномочий между всеми уровнями публичной власти;
повышение эффективности работы государственного аппарата;
развитие межбюджетных отношений;
реализация государственной инвестиционной политики в целях стимулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;
укрепление субъектов Российской Федерации путем их объединения.
Действующая федеральная политика в отношении регионов в основном направлена на решение преимущественно социальных и политических, а не экономических задач.
Финансовые меры государственного регулирования, и в первую очередь выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, являются, с точки зрения регионального развития, малоэффективными. Сложившаяся система бюджетного федерализма, во-первых, частично снижает существующую дифференциацию (после выравнивания разница в уровне бюджетной обеспеченности между отдельными субъектами Российской Федерации снижается, но все равно этот уровень различается в 3 - 4 раза), а во-вторых, не способствует развитию, так как не стимулирует дотационные субъекты Российской Федерации повышать уровень доходов в ожидании выравнивающих трансфертов, а субъекты Российской Федерации-доноры – предпринимать дополнительные усилия по развитию экономики.
При этом выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации должно быть направлено на ограниченный перечень параметров (обеспечение конституционных гарантий прав граждан) по фиксированному минимальному уровню. Государственная политика регионального развития должна быть направлена на повышение этого минимального уровня, то есть на повышение уровня жизни граждан (создание рабочих мест, развитие социальной сферы, транспортной и иной инфраструктуры)/2/.
Ограниченный инструментарий регулирования экономического развития регионов на федеральном уровне приводит, с одной стороны, к необоснованному увеличению финансирования существующих программ, без учета эффективности их реализации, а с другой – к использованию принципиально новых подходов, таких, как национальные проекты, положение которых при осуществлении государственного регулирования регионального планирования и развития остается неопределенным, что препятствует их координации с другими мерами государственного воздействия.
Система регионального планирования в Российской Федерации как система социально-экономического развития территорий, повышения благосостояния граждан и уровня развития страны в целом должна быть выстроена на уже имеющемся опыте.