Международная практика применения чрезвычайного и военного положений в различных странах свидетельствует о том, что законодательство большинства зарубежных государств рассматривает эти положения в качестве правовых институтов, регламентирующих чрезвычайный режим осуществления государственной власти в различных ситуациях, когда нормальное функционирование общества и государства становится невозможным.
Проблему правового регулирования особых правовых режимов в Российской Федерации нельзя считать окончательно разрешенной с принятием Федеральных конституционных законов "О чрезвычайном положении" и "О военном положении", которые являются основой для дальнейшего совершенствования правовой базы в данной области, включая внесение соответствующих изменений в ряд федеральных законов и принятие постановлений Правительства Российской Федерации[11].
Правовой институт особых правовых (исключительных) режимов затрагивает и такой аспект, как экономическая безопасность Российской Федерации.
Экономическая безопасность РФ - состояние экономики, обеспечивающее достаточный уровень социального, политического и оборонного существования и прогрессивного развития РФ, неуязвимость и независимость ее экономических интересов по отношению к возможным внешним и внутренним угрозам и воздействиям[12].
Экономическая безопасность в рамках бюджетных правоотношений может быть условно разделена на два больших взаимосвязанных блока:
1. Обеспечение безопасности при возникновении чрезвычайной угрозы жизненно важным интересам РФ.
2. Обеспечение безопасности при формировании доходов и осуществлении расходов, то есть защищенности интересов в ходе исполнения бюджета.
В первом случае государством принимаются достаточно активные меры по противодействию неправомерному использованию бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. В частности, созданы специальные органы контроля (например, Федеральное казначейство; активизируется деятельность Счетной палаты РФ и иных специальных органов контроля; создается система органов финансового контроля в субъектах Российской Федерации), введены в гл. 30 Уголовного кодекса Российской Федерации "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" нормы об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств (ст. ст. 285.1, 285.2)[13].
Второму выделенному аспекту обеспечения финансовой безопасности государство, как кажется, не уделяет достаточного внимания на должном уровне. Финансовая деятельность государства характеризуется тем, что в ходе ее осуществления организуется и осуществляется образование (аккумуляция, формирование), распределение и использование денежных фондов в целях выполнения своих задач и функций. В бюджетной сфере государство устанавливает методы распределения и способы использования бюджетных средств. Следовательно, пользуясь бюджетом как основным орудием перераспределения национального дохода, государство направляет средства в первую очередь в те отрасли народного хозяйства и те экономические районы, которые требуют на данном этапе первоочередного развития, то есть посредством бюджета государство осуществляет перераспределение национального дохода[14].
Учитывая, что государство - это особый институт, действующий в интересах всего общества, ему "необходимо выработать финансовую стратегию развития общества, то есть долговременный курс финансовой политики, определенный экономической и социальной стратегией. Финансовая стратегия, определяя размеры и технику государственного вмешательства в финансовую деятельность, должна носить стратегический характер... С целью оперативного решения задач на конкретном этапе развития общества разрабатывается финансовая тактика посредством своевременного изменения способа организации финансовых отношений перегруппировки финансовых ресурсов[15]".
Разработка стратегического плана должна предполагать также и возможность развития событий, которые могут вызвать негативные явления в экономике. Кроме того, следует учесть, что такие явления нередко затрагивают два субъекта Российской Федерации и более, а также неодинаковые возможности субъектов, что, безусловно, требует использования ресурсов Российской Федерации. Некоторые шаги в этом направлении законодателем уже сделаны. В частности, в ст. 82 Бюджетного кодекса РФ определен порядок использования средств Резервного фонда Президента РФ (финансирование непредвиденных расходов), определяется порядок формирования и использования средств Стабилизационного фонда (гл. 13.1 Бюджетного кодекса РФ).
Финансирование работ по устранению причин и последствий обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, осуществляется за счет средств федерального бюджета. Поэтому ежегодно Правительством Российской Федерации предлагается, а Федеральным Собранием Российской Федерации утверждается при принятии федерального бюджета на очередной финансовый год выделение определенных денежных средств на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций.
С целью финансирования работ по устранению причин и последствий обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, Правительству Российской Федерации следует определить объемы привлекаемого государственного резерва, размеры и порядок финансирования и материально-технического обеспечения работ по устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, в том числе порядок финансирования социальных выплат и компенсаций гражданам, понесшим ущерб в результате возникновения вышеуказанных обстоятельств, мероприятий по временному отселению жителей в безопасные районы, в связи с применением иных мер, предусмотренных гл. III Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", а также порядок выплаты компенсаций организациям, понесшим ущерб в связи с применением мер, предусмотренных гл. III этого Федерального конституционного закона.
Все вышеперечисленные расходы на мероприятия, реализуемые в ходе введения чрезвычайного положения, финансируются за счет средств федерального бюджета. В случае недостаточности выделенных бюджетных ассигнований для финансирования указанных расходов, Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона, предусматривающего дополнительное финансирование.
Однако Бюджетный кодекс РФ не уделяет достаточного внимания порядку финансирования расходов в ситуациях особых правовых (исключительных) режимов, наиболее распространенными из которых являются режимы чрезвычайного и военного положения, используя понятие финансирования расходов, не предусмотренных бюджетом.
Для обозначения такого рода расходов, то есть расходов, не предусмотренных в утвержденном финансовом плане, в бюджетном законодательстве Российской Федерации используются следующие понятия:
- непредвиденные расходы (в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций) (п. 4 ст. 81 БК РФ);
- дополнительные расходы (п. 2 ст. 82 БК РФ);
- расходы, не предусмотренные бюджетом (ст. 83 БК РФ);
- новые виды расходов бюджетов (которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом) (п. 1 ст. 83 БК РФ);
- увеличение финансирования по существующим видам расходов (п. 1 ст. 83 БК РФ).
Используя данные понятия для обозначения расходов в особых условиях, законодатель не конкретизирует в Бюджетном кодексе РФ, что понимается под тем или иным видом "дополнительных" расходов бюджета. Некоторое уточнение сделано лишь для непредвиденных расходов и новых видов расходов[16].
2 Анализ показателей развития Российской экономики и противодействие кризисным тенденциям
2.1 Анализ показателей развития российской экономики
Экономическое развитие России в 2009 году происходило под влиянием мирового финансового кризиса и не было равномерным. Резкое ухудшение внешнеэкономических условий, падение экспорта, отток капитала и приостановка банковского кредита привели к значительному сокращению инвестиционной активности и спаду в промышленности в первой половине года.
К середине 2009 года экономический спад в России приостановился и c июня по декабрь наблюдался последовательный рост российской экономики. В целом за 2009 год ВВП снизился, по первой оценке Росстата, на 7,9 процента.
Таблица 2.1
Основные показатели развития экономики (в % к соответствующему периоду предыдущего года)
| 2008Год | 2009 | |||||
| I кв. | II кв. | III кв. | IV кв. | год | ||
| ВВП | 105,6 | 92,11) | ||||
| Индекс потребительских цен, за период, к концу предыдущего периода | 113,3 | 105,4 | 101,9 | 100,6 | 100,7 | 108,8 |
| Индекс промышленного производства 2) | 102,1 | 85,7 | 84,6 | 89,0 | 97,4 | 89,2 |
| Индекс обрабатывающих производств3) | 103,2 | 79,2 | 78,4 | 85,0 | 93,5 | 84,0 |
| Индекс производства продукции сельского хозяйства | 110,8 | 102,3 | 100,8 | 99,0 | 106,4 | 101,2 |
| Инвестиции в основной капитал | 109,8 | 84,4 | 79,0 | 81,0 | 86,94) | 83,04) |
| Объемы работ по виду деятельности «Строительство» | 112,8 | 80,7 | 80,7 | 82,8 | 89,3 | 84,0 |
| Ввод в действие жилых домов | 104,6 | 102,4 | 97,2 | 98,9 | 85,9 | 93,3 |
| Реальные располагаемые денежные доходы населения | 101,9 | 100,4 | 103,1 | 97,1 | 107,0 | 101,9 |
| Реальная заработная плата | 111,5 | 99,2 | 96,1 | 94,8 | 99,0 | 97,2 |
| Оборот розничной торговли | 113,5 | 99,9 | 94,4 | 90,8 | 93,9 | 94,5 |
| Объем платных услуг населению | 104,85) | 99,1 | 95,3 | 93,6 | 95,1 | 95,7 |
| Экспорт товаров, млрд. долл. США | 471,6 | 57,4 | 68,3 | 82,5 | 95,1 | 303,3 |
| Импорт товаров, млрд. долл. США | 291,9 | 38,4 | 43,9 | 49,3 | 61,1 | 192,7 |
| Средняя цена за нефть Urals, долл. США/баррель | 94,4 | 43,5 | 58,0 | 68,0 | 74,1 | 61,1 |
1) Первая оценка Росстата, без увязки с квартальными данными.