К сожалению, регулирование миграции в рассматриваемых странах отличается низкой эффективностью, что связано с отсутствием четкой концепции миграционной политики, часто происходящими структурными реорганизациями государственных ведомств, занимающихся вопросами миграции, и сменой руководящих лиц, с неповоротливостью и частичной коррумпированностью бюрократического аппарата, отсутствием опытных кадров и нехваткой финансовых средств. Важным дополнительным фактором в этом списке является также недостаточно тесное сотрудничество между правоохранительными органами и миграционными службами государств бывшего СССР и их коллегами из соседних стран, в частности, в борьбе с незаконной миграцией.
Неразвитое и не адекватное реалиям национальное законодательство искусственно сужает легитимное поле для законной миграции и соответственно расширяет масштабы незаконной миграции. Однако, миграционное законодательство развивается не в вакууме. Оно является проявлением официальной миграционной политики. В России, например, дискуссия о концепции миграционной политики продолжается уже более десяти лет, однако, до сих пор не сформировалось единой позиции в этом отношении ни среди политиков, ни в обществе в целом. Многие призывают сейчас к ужесточению миграционной политики, особенно в области иммиграции и транзитной миграции. В том случае, если это будет означать совершенствование пограничного контроля, ограничение незаконной миграции и нелегальной занятости, такая жесткость может быть оправдана. Однако, если она будет направлена на ограничении трудовой миграции и иммиграции на постоянное место жительства в Россию, она может нанести ущерб национальным интересам страны (главным образом, экономическим и демографическим интересам).
Кроме несовершенства законодательной базы в области регулирования миграции, другие проблемы связаны с ведомственной чехардой. На этот раз во главу угла была поставлена деятельность, направленная на борьбу с незаконной миграцией. После террористических атак в США в мире развернулась широкая кампания борьбы с терроризмом, которая в конкретных российских условиях стала синонимом борьбы с миграцией в Россию в целом.
Однако мировой опыт борьбы с незаконной миграцией убедительно доказывает, что она не может быть преодолена путем «административной атаки». Для России этот вопрос особенно чувствителен, поскольку большая часть миграций на территории бывшего Советского Союза является результатом исторических причин, и меры в отношении этих миграций должны быть иными, чем в отношении миграций извне региона. Поэтому важно соблюсти баланс между запретительными и регулирующими мерами миграционной политики. Конечно, России необходимо улучшить состояние пограничного контроля.
Российское законодательство должно быть усовершенствовано в плане разработки наказаний за организацию и пособничество в торговле мигрантами и нелегальную переправку граждан третьих стран через территорию России. Однако эти запретительные меры не должны вступать в противоречие с реальностью, а именно с тем, что сотни тысяч «незаконных» мигрантов из стран бывшего СССР являются постоянными жителями России[24]. При разработке стратегии сотрудничества в области регулирования миграции между ЕС и Россией следует иметь в виду, что вместе с окружающими ее «новыми суверенными государствами», это пространство представляет собой самостоятельную миграционную систему. Нынешнее и будущее развитие этой системы во многом определяется различиями в демографических и экономических потенциалах между странами региона, на фоне которых, с одной стороны, формируется тенденция образования единого рынка труда, а с другой стороны, существуют сложившиеся тесные взаимоотношения системы в целом с европейскими странами, особенно с вступающими в ЕС государствами.
Более или менее утвердившимся является мнение о том, что стихийный характер миграционных процессов на территории России и других государств СНГ должен быть поставлен в законные рамки. Это касается как временных, так и постоянных миграций. После того, как будет создана легитимная база для регулирования миграции, откроются более широкие возможности для международного сотрудничества и соглашений в этой области.
2.4 Перспективы разрешения проблем российского рынка труда
Можно предложить следующие конкретные меры по регулированию трудовой миграции в России.
Необходимо подготовить и подписать двусторонние протоколы (соглашения) между российскими регионами, с одной стороны, и странами СНГ, располагающими избыточными трудовыми ресурсами – с другой, об организованном привлечении на работу трудовых мигрантов на временной основе.
Целесообразно создать рекрутинговые компании с участием государства и частного капитала по поиску, приему, оформлению и временному трудоустройству мигрантов в разных отраслях российской экономики, распространению оперативной информации о вакансиях и потребностях работодателей в регионах.
Важно упростить и ускорить для работодателя процедуру оформления на работу трудовых мигрантов на временной основе. Такая процедура должна быть уведомительной, осуществляться через службу занятости населения и строго ограниченной по времени (занимать не более 10 – 15 дней)[25].
Следует организовать систематический мониторинг соблюдения условий труда, техники безопасности на производстве, социально-бытовых условий проживания трудовых мигрантов и законности осуществления ими трудовой деятельности на территории России. Одновременно нужно усилить контроль за использованием работодателями труда мигрантов, а также ужесточить наказание (вплоть до уголовного преследования) работодателей, эксплуатирующих труд нелегальных мигрантов. В то же время надо стимулировать работодателей, осуществляющих законное оформление на работу, обеспечивающих социальное страхование, нормальные жилищные условия и безопасность труда временных трудовых мигрантов. Не менее важно информировать работодателей о правилах найма на работу иностранных трудовых мигрантов. Для тех, кто легально оформляет иностранных работников, увеличивает заработную плату, обеспечивает их страхование, можно снизить ставку социальных начислений.
Нужно создать систему информационной и консультационной поддержки мигрантов в вопросах обеспечения их прав и соблюдения условий проживания в России на основе организации сети доступных консультационных пунктов в разных регионах. Необходимо доводить до мигрантов правила регистрации, проживания и работы через все возможные каналы: телевидение, радио, газеты, информационные табло и стенды. Наглядная информация должна размещаться на рынках, автобусных остановках, вокзалах и других местах массового скопления мигрантов. Желательно дублировать данную информацию на языках стран, из которых идут основные потоки трудовых мигрантов[26].
Требуется увеличить штатную численность и улучшить материально-техническое обеспечение территориальных подразделений ФМС России в соответствии с реальным объемом работ. По данным ФМС, около 90% сотрудников службы занимаются паспортно-визовой работой и только 10% – непосредственно миграцией.
В условиях динамичного развития экономики России в среднесрочной перспективе будет усиливаться потребность в трудовых мигрантах двух категорий – рабочей силе низкой квалификации и опытных специалистах определенных профессий, прежде всего в строительстве, сельском хозяйстве, промышленности и сфере услуг. При привлечении трудовых мигрантов первой категории надо использовать опыт зарубежных стран (их принимают временно на четко оговоренные контрактами сроки, с последующим выездом из страны без предоставления гражданства). Среди обязательных критериев – опыт работы, хорошее состояние здоровья и знание русского языка.
Во втором случае применяются более жесткие критерии: определенный уровень образования, наличие диплома и опыта работы по специальности, соответствующий возраст. Эта категория мигрантов, как показывает практика различных стран, является источником пополнения не только трудовых ресурсов, но и постоянного населения. В Германии, США, Австралии и многих других странах высококвалифицированные специалисты после нескольких лет проживания получают вид на жительство и гражданство. Тогда временная трудовая миграция переходит в постоянную, что помогает, пусть частично, решать демографические проблемы страны[27].
Оздоровление миграционной ситуации, придание миграционным процессам позитивной направленности невозможно без принятия в этой сфере жизнедеятельности российского общества законодательными и исполнительными органами власти ряда неотложных мер. Эти меры должны быть направлены на: а) стимулирование притока мигрантов из нового зарубежья и поддержка, прежде всего в правовой сфере, оставшихся там соотечественников; б) регулирование иммиграции из старого зарубежья (квотирование, иммиграционный контроль, выдворение из страны, создание правовых и экономических условий интеграции иммигрантов в российское население); в) управление трудовой миграцией, включающей как тех, кто прибывает на временные работы в Россию из зарубежья, так и российских граждан, работающих по контрактам за пределами страны; г) проведение политики протекционизма в отношении потоков (масштабов и мест выхода), структуры (в первую очередь этнической) и расселения мигрантов в приграничных и тех северных территориях, отток населения из которых противоречит национальным интересам страны; д) обоснование границ допустимости формирования в приграничных, стратегически важных районах, диаспор из соседних стран; е) установление условий и сроков решения проблем вынужденных переселенцев, беженцев и перемещенных лиц: обустройство на новых местах, возвращение в места постоянного проживания, привлечение к решению этих вопросов стран нового зарубежья, откуда прибыли в Россию вынужденные мигранты и др.