Федеральные министерства функционируют в различных сферах жизнедеятельности.
Федеральные службы и агентства России и другие федеральные органы исполнительной власти осуществляют специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. Эти органы создаются Президентом Российской Федерации.
2. Административная юстиция: практика зарубежных государств и формирование в России
Под административной юстицией принято понимать рассмотрение и разрешение в судебном порядке споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти (административными органами) по вопросам их властной деятельности. Можно сказать иначе: административная юстиция – это рассмотрение судами жалоб граждан и юридических лиц на властные деяния субъектов публичной власти.
Возможны и иные определения. Но подавляющее большинство ученых называет следующие признаки административной юстиции:
1) это – правосудие, т.е. деятельность судов в процессуальной форме;
2) она состоит в рассмотрении и разрешении споров между гражданами, юридическими лицами и субъектами административной власти;
3) это споры по поводу законности и обоснованности властных действий (бездействия)[3].
Различаются четыре варианта организации административной юстиции: «административный», общесудебный, «квазисудебный» и административно-судебный[4].
Первый вариант предполагает, что органы административной юстиции входят в систему органов исполнительной власти и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции. Наиболее последовательно он реализован во Франции.
«Квазисудебный» (англо-американский) вариант организации административной юстиции предполагает создание системы подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему. При этом административные споры могут рассматриваться не только административными трибуналами, но и судами общей юрисдикции.
Административно-судебный («германский») вариант характеризуется созданием специализированных судов для рассмотрения споров по административным делам; при этом административные суды («суды административной юстиции») входят в единую судебную систему и независимы от административных органов и от иных судов в осуществлении функции правосудия.
При общесудебном варианте рассмотрение жалоб по административным спорам осуществляется судами общей юрисдикции в рамках гражданского процесса (применяется в настоящее время в России). Бахрах Д.Н. считает, что надо разделять понятия «административная юстиция» и «административное судопроизводство»[5].По его мнению, в России в основном административная юстиция осуществлялась и осуществляется сейчас по нормам гражданско-процессуального права. В судах общей юрисдикции эта деятельность регламентируется подразделом 3 «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» раздела 2 ГПК РФ (статьи 245-261). В этих случаях административная юстиция осуществляется в гражданско-процессуальной форме, является гражданским судопроизводством. Административное судопроизводство осуществляется в порядке, регламентируемом нормами административного права.
Как уже было указано выше, в ряде стран административная юстиция осуществляется в порядке гражданского, а в иных – в порядке административного судопроизводства. Основное отличие между административной юстицией и административным судопроизводством состоит в том, что первая может быть и гражданским (арбитражным), и административным судопроизводством.
Второе отличие административной юстиции от административного судопроизводства состоит в том, что последнее включает и споры между субъектами публичной власти, например между прокуратурой и областной думой, правительством области и главой муниципального образования, двумя органами исполнительной власти. Такие споры не могут быть отнесены к административной юстиции.
Третье отличие: в рамках административного судопроизводства мировые судьи, судьи районных судов рассматривают в порядке, установленном КоАП РФ, дела об административных правонарушениях.
Четвертое отличие: рассмотрение конституционными и уставными судами жалоб граждан на незаконность ограничивающих их права нормативных актов – тоже разновидность административной юстиции. Но это – конституционное, а не административное судопроизводство.
Хазанов С.Д. считает, что категория «административное дело» является одним из основных элементов регулирования компетенции судов административной юстиции, к которым могут быть отнесены федеральные суды общей юрисдикции, мировые судьи и арбитражные суды[6]. Решая вопрос о составе споров, которые должны образовывать административные дела, следует использовать несколько идентификационных признаков:
Во-первых, характер правоотношений, возникших между сторонами, свойства защищаемых и оспариваемых интересов.
Во-вторых, характер реализуемых органом публичной власти полномочий (очевидно, это не должны быть уголовно-процессуальные полномочия или полномочия, спор о применении которых должен разрешаться в иной процессуальной форме, например, конституционного судопроизводства).
В-третьих, форма реализации полномочий (правотворчество, индивидуальный акт, простое исполнительное действие, договор).
В-четвертых, круг участников спора и занимаемые ими правовые позиции, включая цели, задачи и функции, которые они реализуют в спорном правоотношении.
По мнению Хазанова, на сегодняшний день, когда один и тот же судья рассматривает и гражданско-правовые споры, и споры, вытекающее из административных правоотношений, и может использовать в зависимости от особенностей дела либо особую процессуальную форму, либо исковое производство, разграничение гражданских и административных дел не имеет практического смысла.
В 2000 году на рассмотрение Государственной Думы был внесен проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который был принят в первом чтении.
К административным делам, составляющим компетенцию судов административной юстиции, по мнению разработчиков проекта закона должны быть отнесены:
· оспаривание законности нормативных правовых актов (при этом оспаривание законов и иных актов законодательных органов выходит за рамки административно-правового спора);
· обжалование привлечения к административной ответственности;
· оспаривание и обжалование индивидуальных административных актов и государственно-властных действий (бездействий), затрагивающих только права заявителя и (или) субъективные публичные права неограниченного круга лиц;
· избирательные споры;
· споры по заявлениям органов публичной администрации о применении к гражданам и организациям мер государственного принуждения;
· споры между органами и должностными лицами государственной власти, включая государственно-служебные споры, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Подводя итоги раздела, можно сделать вывод, что дела об административных правонарушениях, рассматриваемые судами должны составлять отдельную категорию административно-деликтных дел. Несмотря на то, что новый Кодекс РФ об административных правонарушениях не предусмотрел особой процессуальной формы разрешения этих дел мировыми судьями, судьями районных судов, гарнизонных военных судов и арбитражных судов субъектов РФ, их процессуально-властная деятельность не может быть приравнена к исполнительной деятельности. Правовой режим судебного разбирательства данного вида дел создается не только административно-процессуальными нормами, но и законодательством о статусе судей, а также общими процессуальными принципами правосудия, возлагающими на орган, который расследовал и оформлял дело обязанность доказать законность выдвинутого «административного обвинения», выступая лишь одним из участников состязательного процесса. Подлинный характер дел административной юстиции эта категория споров приобретает тогда, когда гражданин оспаривает в судебном порядке законность и обоснованность назначенного исполнительной властью административного наказания. Но и тогда, когда суд разрешает административно-деликтное дело по первой инстанции, он реализует контрольные полномочия в отношении отдельных административно-процессуальных действий «властных» участников производства по делам об административных правонарушениях.
3. Задача
Член избирательной комиссии выдал гражданину, пришедшему на избирательный участок, несколько бюллетеней для голосования с тем, чтобы он проголосовал за себя и за членов своей семьи. Установите, совершено ли административное правонарушение. Укажите его состав и меру административной ответственности. Кто наделен правом возбудить дело по данному правонарушению? Будет ли составлен протокол об административном правонарушении? Определите, кто уполномочен рассматривать данное дело.
Решение
Административное правонарушение имеет место. Деяние члена избирательной комиссии квалифицируется по ст. 5.22 КоАП РФ «Незаконная выдача гражданину избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме». Согласно этой статьи, выдача членом избирательной комиссии гражданину избирательного бюллетеня в целях предоставления возможности гражданину проголосовать за других лиц влечет наложение административного штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда.
Поводом к возбуждению дела по данному правонарушению может стать заявление любого физического лица, например, избирателя, присутствующего на данном участке (пп. 2, п. 1 ст. 28.1 КоАП) или же обнаружение этого правонарушения должностными лицами – членами избирательной комиссии с совещательным или решающим голосом (пп. 1, п. 1 ст. 28.1 КоАП). Согласно п. 1 ст. 28.2 КоАП по данному административному правонарушению должностными лицами – членами избирательной комиссии составляется протокол. П. 1 ст. 23.1 КоАП определяет, что дела об административных правонарушениях по ст. 5.22 рассматривается судьями.