Необходимо также отметить, что очень важной гарантией, обеспечивающей целостность территории России, является тот факт, что в Конституции РФ отсутствуют предписания, предусматривающие право субъектов федерации на односторонний выход из федерации (право сецессии).
Конституционное регулирование и обеспечение территориальной целостности Российской Федерации находится в прямой зависимости также от того, какие вопросы территориальной организации отнесены к предметам ведения федерации, и от способа, который был применен при конституционном разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами.[6]
Анализируя положения Конституции РФ определяющих вопросы, находящиеся в исключительном ведении федерации, можно констатировать, что в исключительном ведении федерации отнесены территориальные вопросы, которые по своему характеру обеспечивают экономическую, политическую, правовую, социально-культурную, экономическую и информационную целостность федеративного государства.
Следует особо подчеркнуть, что исключительно важной гарантией сохранения территориальной целостности российского государства является конституционно установленный примат федерального права над правом субъектов федерации в вопросах, относящихся к исключительному ведению федерации, а также сфере совместного ведения РФ и ее субъектов.
Конституция РФ формулирует цели, задачи и принципы административно -территориального устройства. В качестве последних выступают основные правовые начала, определяющие содержание и систему административно - территориального устройства, правовой статус административно-территориальных единиц.
К их числу относятся:
а) государственная целостность РФ, обеспечение ею неприкосновенности своей территории (п. 3 ст. 4 Конституции РФ);
б) единство системы государственной власти в России;
в) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и организациями государственной власти ее субъектов в регулировании территориальных вопросов;
г) самоопределение народов в Российской Федерации, учет национального фактора в территориальной организации;
д) установление, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов федерации (п. 1 ст. 5 Конституции РФ);
е) гарантированность единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ);
ж) местное самоуправление в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ).
Большое место в Конституции Российской Федерации отведено закреплению компетенции федерации и компетенции ее субъектов. Однако в отличие от Федеративного договора, где вопросы установления общих принципов территориального деления отнесены к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономных округов (т.е. всех субъектов, кроме республик), в Конституции данный вопрос отнесен к исключительной компетенции субъектов федерации. Это положение является конституционной основой для того, чтобы в конституциях и уставах субъектов федерации предусмотреть их соответствующие полномочия по административно - территориальному устройству и, возможно, создать специальный раздел, посвященный территориальной организации.
Вместе с тем для определения конституционных основ административно -территориального устройства большое значение имеет вопрос о соотношении между федеральной Конституцией и конституциями и уставами субъектов федерации. Это соотношение базируется на том, что высшие акты субъектов федерации, соответствуя Конституции Российской Федерации, конкретизируют ее и предусматривают определенные механизмы реализации.
Таким образом, всю конституционную материю, охватывающую административно-территориальное устройство, можно разделить на четыре группы.
К первой группе необходимо отнести нормы, содержащиеся в Конституции РФ. Ко второй группе можно отнести нормы, которые содержатся в Конституции РФ и Федеративном договоре, конституциях и уставах субъектов федерации.
К третьей группе целесообразно отнести нормы, содержащиеся только в конституциях и уставах субъектов федерации.
Наконец, четвертая группа могла бы охватывать нормы актов субъектов федерации и органов местного самоуправления, связанных с решением конкретных вопросов административно - территориального устройства и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Систему административно - территориального устройства российского государства составляют два структурных звена: базовое и низовое. Базовое звено составляют районы, города, районы в городах, города с территориальным районом федерально-субъектного подчинения. В низовое звено входят города районного подчинения, сельсоветы, поселки и другие сельские населенные пункты, находящиеся в составе субъектов федерации. Поэтому применительно к каждому звену административно - территориального устройства будет использоваться соответствующее конституционное и правовое регулирование.
Согласно ст. 131 Конституции местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, т. е. в городах, поселках, селах, деревнях, кишлаках, аулах и других поселениях, а также в рамках возможных муниципальных образований в границах административно-территориальных единиц.
Таким образом, Конституция РФ признала по существу, городские и сельские поселения в качестве территориальной основы местного самоуправления, допуская одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях. Понятие «другие территории» должны конкретизировать органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, принимая законодательные и иные правовые акты об организации местного самоуправления на своих территориях. Конечно, эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных условий, среди которых важное значение имеет реформированная территориальная основа местного самоуправления.
Развитие реального самоуправления на местах предполагает принципиально новые подходы к решению вопроса о территориальной основе местного самоуправления в Российской Федерации.
С принятием Конституции РФ возникает закономерный вопрос: кто может выступать субъектом государственно-правовых отношений на муниципальном уровне. Известным образом проясняет этот вопрос гражданский Кодекс РФ. Согласно его ст. 2, 124 и 125 субъектами гражданского права являются городские, сельские поселения и другие муниципальные образования. От имени муниципальных образований могут приобретать и осуществлять права, обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установлении актами, определяющими статус этих органов.
Все муниципальные образования, городские и сельские поселения, а также иные территории местного самоуправления подразделяются (объединяются) на две группы: населенные пункты и административно-территориальные единицы( населенным пунктом является часть застроенной для проживания населения территория, получившая такой статус в установленном законом порядке и располагающая в своих границах соответствующие органы государственной власти или их представителей, органы местного самоуправления, предприятия учреждения и организации.
К населенным пунктам в России относятся города, поселки, села, деревни, станицы (хутора, выселки, аулы и другие) и т. д. С момента регистрации населенного пункта гражданам предоставляется право требовать открытия в нем соответствующих учреждений и организаций или их филиалов, отделений, пунктов социальной сферы, а также образования служб органов власти и местного самоуправления.
Населенный пункт, как государственно-правовой институт, может входить в состав административно-территориальной единицы, быть отдельной административно-территориальной единицей, также иметь административно-территориальные единицы в своем составе.
Город — это населенный пункт, получивший данный статут установленном законом порядке, являющийся экономический культурным центром с численностью населения, позволяющей отнести к категории городского поселения субъекта РФ или районного значения.
К сельским населенным пунктам в Российской Федерации относятся следующие сельские поселения граждан: село, поселок, деревня, станица, фермерское хозяйство, урочище, хутор, аул, выселки и др.
Административно-территориальная единица — часть территории субъектов РФ в определенных границах с одним или несколькими населенными пунктами признанная в установленном законом порядке самостоятельно управляемым элементом административно -территориального устройства.