Нами рассмотрены понятие данного вида дифференциации, проанализированы ее причины, сущность, характерные черты, а также соотношение с другими видами норм дифференциации.
В тех немногочисленных работах, где признается наличие региональной дифференциации в трудовом законодательстве, причинами ее называются обычно либо территориальное расположение предприятия, либо особенности местности, в которой находится предприятие. В конечном счете эти факторы действительно определяют различия в содержании правовых норм. Но, во-первых, ни территориальное расположение предприятия, ни особенности местности не определяют этих различий сами по себе и, следовательно, не могут быть признаны непосредственными причинами региональной дифференциации. Во-вторых, неясно, какие же конкретные особенности местности в конечном итоге вызывают дифференциацию правовых норм. Интересы эффективного правового регулирования требуют выявления и анализа, с одной стороны, всей причинно-следственной цепочки, связывающей местность, где расположено предприятие, с нормами региональной дифференциации, и с другой — установления непосредственных причин, обусловивших районные различия в нормах права.
Любая дифференциация в правовом регулировании трудовых отношений неразрывно связана с учетом объективных особенностей процесса труда, общественно-трудовых отношений, складывающихся в условиях, отличающихся от обычных. Общие нормы трудового права рассчитаны на применение к типичным трудовым отношениям, типичным с точки зрения их значения для общества, условий, в которых они складываются, субъектов этих отношений и некоторых других характеристик. Когда же эти характеристики отклоняются от типичных, общая норма не в состоянии адекватно отразить соответствующее общественное отношение. Возникает необходимость принятия специальных норм, которые призваны учесть те или иные особенности соответствующих отношений.
Дифференциация трудового законодательства, как справедливо отмечалось в литературе, осуществляется при помощи нескольких видов правовых норм и в частности: а) норм-дополнений к общим нормам трудового законодательства; б) норм-изъятий из общих норм; в) норм, направленных на приспособление общих норм к особым условиям; г) норм, устанавливающих порядок применения некоторых положений трудового законодательства к отдельным категориям трудящихся.
Для рассматриваемого вида дифференциации характерны нормы-дополнения. Нормы-изъятия и нормы-приспособления встречаются здесь чрезвычайно редко. Это вполне оправдано, ибо именно нормы-дополнения позволяют путем предоставления дополнительных субъективных прав участникам трудовых правоотношений, складывающихся в соответствующих районах, как компенсировать ухудшение условии труда и жизни, так и способствовать решению специфических хозяйственных задач.
Таким образом, хотя «чисто» юридическая природа правовых средств региональной дифференциации едина — это по общему правилу нормы-дополнения к общему законодательству — их целевое назначение различно. Устанавливая одни из них, законодатель преследует главным образом цели компенсационные, установление других продиктовано в основном необходимостью поощрения общественно важных процессов.
Все правовые средства региональной дифференциации можно разделить поэтому на две группы. К первой относятся нормы, при помощи которых осуществляется межрайонное регулирование заработной платы, повышается уровень компенсационных выплат при, командировках и некоторые другие. Отличительная особенность правовых средств этой группы — их эквивалентный характер, позволяющий учесть более высокие материальные затраты на воспроизводство рабочей силы в ряде районов страны. Ко второй группе относятся многообразные льготы и преимущества в области заработной платы, отпусков, социального страхования и т. д., предоставляемые в связи с работой в наиболее суровых и наименее освоенных районах страны. Правовые средства данной группы имеют по общему правилу поощрительный характер. Вследствие этого здесь отсутствует строго эквивалентная зависимость между предоставляемыми благами и произведенными затратами труда.
Представляет интерес соотношение норм региональной дифференциации с нормами общего законодательства и нормами других видов дифференциации.
Соотношение общих норм и норм региональной дифференциации — это по существу соотношение общего и специального закона, которое римскими юристами определялось по формуле lex specialis derogat generali (специальный закон отменяет действие общего закона). В различных вариациях данное правило формулируется и в современной литературе как по теории права, так и по трудовому праву. Так, П. Е. Недбайло пишет, что «специальные нормы, действующие в отношении отдельных категорий лиц, и нормы, регулирующие отдельные виды и подвиды отношений, в той или иной плоскости и мере исключают применение общих норм». Еще более категорична И. О. Снигирева, которая полагает, что «наличие особых норм исключает действие общих норм по тем же вопросам».
В отношении норм региональной дифференциации традиционное правило нуждается, однако, в серьезных коррективах. Дело в том, что нормы-дополнения, исчерпывающие в основном содержание данного вида дифференциации, действуют в дополнение, «сверх» общих норм. Их применение отнюдь не исключает действия общих норм. Аналогичная картина наблюдается в правовом регулировании отпусков, компенсационных выплат и т. д. В то же время правило «специальный закон отменяет общий» полностью остается в силе для тех немногочисленных случаев, когда нормы региональной дифференциации предусматривают изъятия из общих норм. Таким образом, соотношение норм общего действия и норм региональной дифференциации может выступать в двух вариантах: специальная норма дополняет общую, действуя совместно с ней, и специальная норма отменяет общую, действуя вместо нее.
Во всех районах страны имеются отрасли народного хозяйства, в которых действуют нормы, обусловленные их спецификой. Правовое регулирование труда отдельных категорий работников осуществляется, следовательно, помимо общего законодательства посредством специальных норм; отраслевых и региональных. Чтобы выявить соотношение между ними, необходимо проанализировать факторы, определяющие каждый вид дифференциации.
В основе отраслевой дифференциации лежат различия в условиях труда по отраслям народного хозяйства и различное значение отраслей для развития экономики страны. Эти факторы не исчезают и при расположении предприятий соответствующих отраслей в тех районах, где действуют нормы региональной дифференциации. Поэтому нормы отраслевой дифференциации должны в полном объеме действовать наряду и вместе с нормами дифференциации региональной. Практика применения законодательства в основном придерживается данного правила, хотя иногда от него допускаются необоснованные отступления.
Хотя одним из факторов, определяющих необходимость отраслевой дифференциации, являются различия в условиях труда в отдельных отраслях народного хозяйства, сами эти различия могут быть обусловлены особенностями экономико-географических районов. Когда такие различия одинаковы для всех отраслей того или иного района, они, очевидно, должны быть «вынесены за скобки» отдельных отраслей и отражены в нормах региональной дифференциации.
Проблемы дифференциации заработной платы в РК
Фактически у нас больше половины населения живет за чертой бедности. Другой вопрос, что минимальная зарплата у нас опять отстала от минимальной пенсии и до нового года разрыв составит тысячу тенге в месяц. И данные правительства о том, что у нас уровень бедности на уровне 24-25% очень занижены. Правительство рассчитывает прожиточный минимум по минимальной потребительской корзине стоимостью в 3,5-4 тыс. тенге. Причем стоимость потребительской корзины составляет 70% прожиточного минимума, составляющего около 5 тыс. тенге.
Общепринято, что при расчете прожиточного минимума предполагается, что стоимость минимальной продовольственной корзины не превышает 30% прожиточного минимума. Грубо говоря, для определения прожиточного минимума стоимость минимальной потребительской корзины нужно увеличить в 3 раза, тогда этот показатель составит 10,5-12 тыс. тенге на человека. Среднедушевые номинальные денежные доходы населения в нашей республике составляют всего 9-10 тыс. тенге, т.е. ниже расчетного прожиточного минимума. Поэтому можно утверждать, что значительная часть населения проживаете ниже или у черты бедности.
Известна макроэкономическая связь роста ВВП с уровнем занятости, так называемый закон Оукена: изменение занятости на 2-3% приводит к 1% изменения ВВП. Эта зависимость эмпирическая и соотносится с конкретными социально-экономическими условиями каждой страны, производительности общественного труда, структуры экономики и промышленного, а также других факторов. Очевидно, что экономический рост сопровождается созданием новых рабочих мест, что увеличивает занятость, а в результате снижается уровень бедности. Если экономика растет, с одной стороны, сокращается безработица, повышаются доходы населения. С другой стороны, у бюджета появляется возможность больше расходовать на социальные выплаты.
Но если рассмотреть эту проблему с позиции Индустриально-инновационной программы, то видны определенные противоречия. Так, упор на наукоемкие производства с высокой добавленной стоимостью приводит к развитию капиталоемких производств. В этих производствах, как правило, численность занятых растет намного медленнее, чем само производство. Опережающее развитие добывающих отраслей, главным образом, нефте-и газодобычи, не создает дополнительные рабочие места для кардинального решения проблемы занятости.
Поэтому важно акцентировать внимание на развитие малого бизнеса, где создание рабочих мест не требует больших инвестиций. Технологии здесь будут применяться больше трудоемкие, основанные на ручной работе. Это машиностроение, легкая и пищевая промышленность и особенно, малый бизнес.