Административная процедура - это установленный порядок деятельности органов публичного управления по рассмотрению и разрешению подведомственных административных дел, определяющая основания, стадии, формы, сроки и последовательность совершения соответствующих административных действий.
Исходя из этого под законодательным регулированием административных процедур необходимо понимать установление общих процессуальных правил, на которых строятся взаимоотношения между органами публичного управления, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами - с другой, направленные на получение соответствующего административного результата.
Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина в содержании административных процедур выявляют следующие элементы:
а) процедурные правила, предназначенные для легального применения материально-компетенционных норм;
б) типичный "набор" юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых субъектами компетенции;
в) стадии деятельности субъектов компетенции и связанных с ними других субъектов права, последовательность совершения юридических действий и их связь;
г) временная характеристика (сроки, продолжительность, периодичность)[16].
Таким образом, административные процедуры выступают одной из составных частей административного процесса. В сочетании с административно-материальными нормами они находятся в системе административного права.
Многообразие административной деятельности органов публичного управления в целом и органов внутренних дел в частности требует введения и использования различных административных процедур. Прежде всего выделяют позитивные административные процедуры, призванные упорядочить основные виды административной деятельности органов публичного управления. Ряд процедур называют коллизионными, поскольку они применяются при рассмотрении споров и разрешении разногласий. Это могут быть административно-юрисдикционные процедуры.
Классификация административных процедур осуществляется по видам решаемых задач в русле компетенции уполномоченных органов публичного управления.
Таким образом, можно выделить следующий перечень административных процедур, реализуемых в сфере исполнительной деятельности:
а) организационные процедуры (делопроизводство, подбор и расстановка кадров, распределение должностных обязанностей и др.);
б) нормотворческие процедуры (подготовка и принятие нормативных и индивидуальных актов);
в) информационные процедуры (документооборот, информационное обслуживание, информационный обмен и др.);
г) административные процедуры, связанные с осуществлением организационно-технических действий (материально-техническое обеспечение и др.);
д) административно-управленческие процедуры связанные с распределением, перераспределением и делегированием полномочий;
е) административные процедуры, связанные с осуществлением юридически значимых действий (регистрация, лицензирование, квотирование, учет и др.);
ж) контрольно-надзорные процедуры;
з) административные процедуры, связанные с рассмотрением предложений и заявлений, и иные юрисдикционные процедуры;
и) административные процедуры, реализуемые в чрезвычайных ситуациях и особых конституционно-правовых и административно-правовых режимах;
к) административные процедуры координации и взаимодействия;
л) административные процедуры, реализуемые в рамках разрешительной системы, в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также обеспечения безопасности личности и др.
Ряд названных административных процедур реализуется в деятельности органов внутренних дел.
Кроме позитивных административных процедур, существуют коллизионные административные процедуры - это административно-защитные процедуры, которые связаны с рассмотрение жалоб, а также разрешением разногласий и споров в сфере публичного управления.
В завершение исследования понятия и содержания административных процедур в деятельности органов внутренних дел необходимо сказать, что административные процедуры активно внедряются как в экономическую, так и в правоохранительную деятельность, в этой связи органам внутренних дел в ходе взаимоотношений с физическими и юридическими лицами необходим принципиально новый административно-процессуальный режим. В настоящее время органам внутренних дел недостает предписаний административных процедур. Данный недостаток особенно остро ощущается в сфере взаимодействия органов внутренних дел с другими органами исполнительной власти, недостаточно предписаний, касающихся информационного обмена, а также порядка предоставления и получения информации. Немало проблем возникает в вопросах работы с обращениями граждан, а также предоставления физическим и юридическим лицам государственных услуг и др. Эти и ряд других вопросов должны быть урегулированы предписаниями закона. В этой связи можно согласиться с мнением, что в законах прошлых лет и нашего времени очень мало процедурных правил[17]
Исходя из этого административные процедуры в деятельности органов внутренних дел могут быть определены как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых административных действий, принимаемых решений, направленных на реализацию их полномочий в механизме защиты прав граждан и юридических лиц, а также в предоставлении гражданам и юридическим лицам в соответствии со своей компетенцией государственных услуг в сфере внутренних дел.
Определение критериев для классификации административных процедур в деятельности органов внутренних дел является первостепенной задачей настоящего диссертационного исследования. От определения критериев классификации административных процедур отчасти зависит направление развития законодательства, определяющего режим осуществления административных процедур в деятельности органов внутренних дел.
Говоря о классификации административных процедур, необходимо отметить, что в имеющихся работах по административному праву уже предпринимались попытки классифицировать административные процедуры по различным критериям [18]. Анализ различных точек зрения по вопросу о классификации административных процедур позволяет сделать определенные выводы.
Основная сложность классификации административных процедур в деятельности органов внутренних дел состоит в том, что обстоятельств, влияющих на их содержание и характеристику, очень много. В силу этого классификацию можно проводить и выделять различные группы административных процедур в деятельности органов внутренних дел. Но при этом необходимо помнить, что обстоятельства, влияющие на их содержание и оценку, нельзя рассматривать в отрыве друг от друга; если это не соблюдается, то классификация страдает определенной односторонностью. Помимо этого, крайне важно, что при классификации административных процедур в деятельности органов внутренних дел необходимо иметь в виду то обстоятельство, чтобы каждая классификация имела бы реальное основание и научно-практическое значение.
Но, как нам представляется, дело не в поиске все новых и новых критериев классификации административных процедур, а в отборе тех из них, которые позволяют наиболее четко отграничить и, следовательно, изучить каждую группу административных процедур, реализуемых в деятельности органов внутренних дел.
Как отмечает О.Э. Лейст, "классификация - способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие производные от них признаки каждого из элементов подразделения"[19]. В практической плоскости классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов административно-правового регулирования в сфере реализации процессуальных норм.
Как уже частично отмечалось, по исследуемому вопросу существуют различные точки зрения, в частности, И.М. Лазарев выделяет следующие виды административных процедур, которые осуществляются органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями:
1) правопредоставительные;
2) связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями;
3) лицензионно-разрешительные;
4) регистрационные;
5) контрольно-надзорные;
6) государственно-поощрительные[20]
П.И. Кононов выделяет следующие виды процедур, которые реализуются в рамках позитивного административного процесса. Так, П.И. Кононов в рамках административно-распорядительного процесса выделяет:
1) регистрационное производство;
2) лицензионно-разрешительное производство;
3) правопредоставительное производство;
4) экзаменационно-конкурсное производство;
5) экспертно-удостоверительное производство;
6) поощрительное производство;
7) служебно-призывное производство.
В рамках административно-принудительного процесса П.И. Кононов выделяет:
1) административно-надзорное производство;
2) административно-следственное производство;
3) производство по привлечению лиц к административной ответственности;
4) административно-исполнительное производство.
В рамках административно-защитного процесса П.И. Кононов выделяет:
1) производство по разрешению административных жалоб;
2) административно-арбитражное производство[21]
С.Д. Хазанов административные процедуры, функционирующие в сфере публичного управления, подразделяет на процедуры внутренней организации публичной администрации. Данные процедуры определяют структуру органа, работу с кадрами, формы и методы деятельности. Вторая группа административных процедур - это процедуры взаимодействия между субъектами публичной администрации. Третья группа процедур - это процедуры взаимодействия публичной администрации с физическими и юридическими лицами[22]