Концептуальне та законодавче визначення оптимальної
децентралізації
На мою думку не вирішеним є питання про оптимізацію розподілу повноважень між органами державної влади на місцях і органами місцевого самоврядування тому що не встановлено на рівні державних стратегічних концепцій належних заходів по здійсненню децентралізації управління. З цього випливає, що одним з найгостріших питанням проблематики взаємовідносин на місцях органів державної влади і місцевого самоврядування є питання встановлення примату централізації чи децентралізації державної влади, що саме по собі має бути концептуально обґрунтованим. Особливістю ж місцевого самоврядування в Україні є те, що воно діє за відсутності чіткого концептуального підґрунтя. Проте, не слід вирішуючи питання про децентралізацію, абстрактно протиставляти державу і місцеве самоврядування. На практиці ці явища у певних проявах можуть вступати у конфлікт, але, виходячи з концепцій громадянського суспільства і правової держави, таке протиставлення неприпустиме.
Державний механізм і місцеве самоврядування є інститутами громадянського суспільства, кожен з яких, здійснюючи притаманні йому функції, сприяє в цілому його становленню і розвитку. Конституювання держави і місцевого самоврядування як складових громадянського суспільства дозволяє вирішити проблему їх співвідношення і взаємодії. В такій системі координат говорити про підпорядкованість місцевого самоврядування державній владі немає сенсу, тому що пріоритети визначаються верховним сувереном – Українським народом, а зміст діяльності органів публічної влади спрямований на забезпечення прав та свобод людини і громадянина
Проблема оптимальної децентралізації, знаходження балансу між об’єктивною тенденцією до розширення повноважень органів місцевого самоврядування, залучення до управління місцевими справами громадськості і водночас потребою для держави регулювати економічний, соціальний та екологічний стан території країни, забезпечувати достатні фінансові ресурси для підтримання збалансованого розвитку регіонів є досить дискусійною у середовищі правників і політиків. Одні вважають, що передача державою на регіональний рівень всіх інструментів впливу на економічні процеси неодмінно матиме наслідком зростання регіональних дисбалансів, інші виступають за визнання потреби підтримувати конкурентоспроможність регіонів. Як реакція на пострадянську ідеологічну та фактичну централізацію закономірно виникла точка зору, що децентралізоване управління найбільш схильне до врахування потреб громадян при наданні громадських послуг, а також до виконання функції формування нової політичної еліти. Однак останнім часом виникає все більше сумнівів щодо безапеляційності цих тверджень. Тому що саме на регіональному рівні часто управлінські функції зосереджені в руках закритої, немобільної традиційної еліти (чи коаліції еліт, у минулому конкуруючих), у руках якої зосереджено значні політичні, інституційні та фінансові ресурси.. Це веде до зменшення контролю держави за процесами, які відбуваються на території її впливу. Уникнути своєрідної консервації соціально-політичної схеми розвитку території, на думку багатьох науковців, можна шляхом розширення поняття децентралізації аж до використання моделі інституціалізації колективних інтересів населення певної території, тобто залучення громадян до управління, пропагування іміджу «активного жителя», виховання у громадян гордості за місцевість де вони проживають. Така думка науковців і з нею не можна не погодитися. Але як зазначив з цього приводу проф. Петришин, результат прийняття таких актів на даному етапі, що намагаються пробудити у жителів гордість чи підняти імідж самоврядування, виявляється скоріше ідеологічним ніж технологічним тобто вторинним для проведення реформи. Наприклад питання щодо того як назвати послуги в галузі місцевого самоврядування – соціальними чи адміністративними цікавить більше науковців-теоретиків, але людей дійсно більше турбує те, є ці послуги чи їх немає. Можна, звичайно, говорити й про ідеологію, безумовно. Без ідеології, без мети також успіху не буде.
Звісно, вирішення питання про встановлення тонкої границі між централізацією та децентралізацією є складним тому що воно є своєрідною філософською та діалектичною категорією боротьби протилежностей. Може допомогти лише зважений, добре продуманий, гнучкий правовий механізм, здатний пристосовуватись до динамічних змін у суспільстві. Помилковим, на мою думку, буде твердження деяких точок зору про те, що його треба винаходити, в такому разі він виявиться «українським велосипедом» в системі правових реформ. Насправді оптимальне вирішення питання про децентралізацію має місце в ряді країн європейських демократій.
Досвід Польщі у проведенні адміністративної реформи
Багатим досвідом в плані децентралізації і адміністративного реформування володіють поляки, які провели дві складні реформи (першу в 1989 році, а другу – 1998 році.) колективом експертів під керівництвом професора Єжи Регульського. Досить цікавим був другий етап: в 1998 році реформовано адміністрації на субрегіональному і регіональному рівнях. В Польщі вони називаються відповідно повіт (в Україні - район) або воєводство (в Україні це обласний рівень). «Солідарність» - політична сила, яка з самого початку перехопила ініціативу по реформуванню, на цьому етапі головним вбачала в тому щоб весь виконавчий апарат на рівні регіону був під владою громад через посередництво їх довірених представників. Тепер у Польщі люди обирають депутатів регіону, депутати регіону обирають маршалка, у котрого вся влада: гроші, ресурси, адміністративна структура. А представник центральної влади в регіоні – воєвода – контролює лише поліцію, пожарні служби, різноманітні інспекції, але він абсолютно не займається інвестиціями і поточним адмініструванням. Це є дуже суттєвим - децентралізація, передача влади ближче до людей.
В Україні також робилися спроби на законодавчому рівні вирішити питання адміністративного реформування, що виявилось у комплексі заходів. Ці заходи розроблялись з урахуванням багатьох перспектив - забезпечення становлення України як високо розвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, що дозволило б їй стати впливовим чинником у світі та Європі. Було прийнято ряд нормативно правових актів: концепція адміністративної реформи в Україні, Указ президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» в частинах, що стосуються місцевого самоврядування, численні підзаконні акти. Головними пунктами цих документів є:
- утвердження територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування
- організація на нових засадах служби в органах місцевого самоврядування;
- законодавче розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування і основних самоврядних повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня.
- визначення механізму судового захисту прав територіальних громад.
- запровадження механізмів державної підтримки розвитку місцевого самоврядування та проведення муніципальної реформи. І так далі.
Створено державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи, відбуваються щорічні Всеукраїнські муніципальні слухання, на яких обговорюються актуальні проблеми місцевого і регіонального розвитку та визначаються шляхи їх вирішення, проведено відкритий конкурс проектів і програм місцевого і регіонального розвитку.
Законопроект 3207-1
Досягненням на шляху подолання кризового становища в адміністративній сфері в Україні вважається законопроект 3207-1, яких хоч і не став до сих пір законом, але є прогресивним по своїй суті бо, врахувавши досягнення попередніх актів, спрямований на внесення конкретних змін до норм Конституції України. Є висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України пронадання висновку щодо відповідності проекту Закону України"Про внесення змін до Конституції України"вимогам статей 157 і 158 Конституції України(справа про внесення змін до статей 85, 118, 119, 133, 140,141, 142, 143 Конституції України) про те, що даний законопроект відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Рішення конституційного Суду є обов’язковим для виконання, остаточним і оскарженню не підлягає. За прийняття цього рішення КС проголосували 10 суддів, проти виступили 4 ще один суддя виразив окрему точку зору. Розгляд цього законопроекту проходив досить довго. Судді КС виразили ряд застережень до окремих положень законопроекту. Наприклад, судді вважають недосконалим механізм введення в дію цього законопроекту. В законопроекті передбачається, що «Цей Закон вступає в силу з дня проведення в березні 2006 року чергових виборів в місцеві ради п’ятого скликання». Механізм введення закону нереальний тому що неможливо змінити за один день адміністративно-територіальний устрій. На думку КС, в Законі недоцільно було б визначати механізм функціонування районних державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування до формування нового складу місцевих рад і інших органів місцевого самоврядування у відповідності із цим законом.