Подводя итог анализу проблем разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, следует дать оценку предложению корректировки конституционных норм о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в части включения законодательства о градостроительстве и архитектуре в перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, указанный в ст. 72 Конституции. Как отмечает А.П. Кудрявцев, «в Конституцию Российской Федерации необходимо включить градостроительство, перечень предметов совместного ведения федеральных органов власти и субъектов Федерации, что устраняет опасность правового партикуляризма (то есть отсутствия единого правового поля) и легализует разработку и реализацию федеральных и всех прочих программ содействия градостроительству». Такую позицию нельзя признать обоснованной по следующим основаниям.
Как отмечается в п. 4 указанного выше Определения Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 г., неопределенность в том, относится градостроительное законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов или же субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти по вопросам регулирования градостроительства, отсутствует. Соответственно дополнение ст. 72 Конституции РФ путем включения градостроительного законодательства в перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в силу отсутствия правовой неопределенности по данному вопросу представляется излишним.
Наконец, при решении данного вопроса следует еще раз акцентировать внимание на том, что градостроительное законодательство является комплексной отраслью российского законодательства, которая включает в себя нормы различных отраслей права. В отношении же последних компетенция органов государственной власти Российской Федерации и государственных органов субъектов РФ определена достаточно четко. Возможно, с точки зрения юридической техники ст. 71, 72 Конституции РФ имеют некоторые недостатки, однако в большинстве случаев данные недостатки могут быть устранены посредством конкретизации конституционно-правовых норм в иных законодательных актах. В любом случае, возникшие в правотворческой и правоприменительной практике проблемы с квалификацией отраслевой принадлежности градостроительного законодательства не могут являться достаточным основанием для изменения Конституции РФ.
1.3 Характеристика недвижимого имущества как объекта строительства
Введение в современное гражданское законодательство категории «недвижимое имущество» способствовало оживлению имущественного оборота. Традиции укрепления вещных прав на недвижимость, заложенные в проекте Вотчинного устава, подготовленного законодателями в дореволюционный период развития Российского государства, позволили на этапе реформирования гражданского законодательства Российской Федерации создать новый правовой институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и кодифицировать часть составляющих его норм в Гражданском кодексе Российской Федерации. Через данный институт права законодатель сделал попытку обеспечения имущественных прав на недвижимость участников гражданского оборота, указав, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним – это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, изменения, ограничения (обременения), перехода и прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с положениями ГК РФ.
Создание Концепции развития законодательства о недвижимом имуществе способствовало переоценке норм гражданского права в части внесения в него изменений относительно примерного перечня объектов недвижимого имущества. Так, в ст. 130 ГК РФ появился такой вид объектов гражданских прав, как объект незавершенного строительства. Применительно к его правовой природе в доктрине гражданского права существовало два подхода. Во-первых, объект незавершенного строительства является по своей юридической сущности недвижимым имуществом, на которое распространяются признаки любой недвижимой вещи: прочная связь с землей и несоизмеримость затрат при переносе такого объекта на новый земельный участок. Во-вторых, это движимое имущество до момента ввода такого объекта в эксплуатацию по акту государственной приемочной комиссии и регистрации права собственности на введенный в эксплуатацию объект в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее – ЕГРП).
Позиция законодателя о придании объекту незавершенного строительства правового режима недвижимого имущества базируется и на подходах судебной практики, квалифицирующей такие вещи как недвижимые. Элементами правового режима объекта незавершенного строительства является его технический учет (инвентаризация) в форме составления на него технического паспорта; кадастровый учет с присвоением уникального кадастрового номера и занесением данных о таком объекте в Единый государственный кадастр объектов недвижимого имущества; регистрация перехода прав на него к третьим лицам независимо от того, является ли этот объект предметом действующего договора строительного подряда (при этом в качестве правоустанавливающих документов на подобного рода вещи служат акты об отводе земельного участка под строительство; акты о разрешении на строительство; описание объектов незавершенного строительства; иные документы, предусмотренные законом).
Полагаем, что включение объектов незавершенного строительства в круг недвижимого имущества является обоснованным шагом, свидетельствующим о том, что акт государственной регистрации прав в ЕГРП не означает создания недвижимого имущества, а должен рассматриваться как элемент правового режима недвижимости. В отличие от других недвижимостей объект незавершенного строительства относится, как правило, к числу неделимых вещей, из которых условно не могут быть выделены их составные части. Однако если по результатам проектно-сметной документации такие составные части могут быть выделены из состава объекта незавершенного строительства и использоваться автономно друг от друга по иному целевому назначению, то такая недвижимость относится к делимым вещам.
Из состава ст. 130 ГК РФ законодателю предлагается исключить леса и многолетние насаждения, заменив их соответствующими земельными участками, поскольку именно леса и многолетние насаждения способствуют улучшению таких земельных участков и не могут быть оторваны от них как их принадлежности и свойства, определяющие отнесение земельного участка к землям определенной категории. Представляется, что такие доводы целесообразны и способствуют оценке квалифицирующих признаков недвижимости через прочную связь с землей и несоизмеримость затрат при переносе на новый земельный участок.
Важно решить в законодательстве вопрос о том, что является главной вещью – земельный участок или недвижимое имущество, расположенное на нем. Оценка современного земельного и гражданского законодательства не позволяет дать однозначного ответа на этот предмет, предлагая разрешить данную проблему через некую правовую фикцию – «принцип единства правовой судьбы земельного участка и расположенной на нем недвижимости». Представляется, что данный подход нерационален в части необходимости установления вещных и обязательственных прав на земельный участок, на котором находится недвижимое имущество, если он (земельный участок) не является объектом права собственности собственника недвижимого имущества. Более удачной в этой связи выглядит доктрина «единого объекта недвижимости», совмещающая в себе единую совокупность прав и на земельный участок, и на недвижимое имущество, которое на нем находится. Предложения подобного рода находили свое оформление в виде законопроекта «О внесении изменений в ГК РФ» Однако они не нашли понимания по причине доминирования взгляда о принципе единства судьбы земельного участка и расположенной на нем недвижимости. Данное мнение было закреплено в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе и Земельном кодексе РФ (далее - ЗК РФ).
По моему мнению, главное место в связке «земельный участок» и «недвижимое имущество, расположенное на земельном участке» занимает сам земельный участок. Он определяет целевое назначение недвижимого имущества и его правовой режим. Например, если земельный участок выделен под размещение объекта не капитального строительства, а временного использования, то объект, возведенный на земельном участке, не будет иметь статуса объекта кадастрового учета, а сделки с ним будут совершаться по правилам совершения сделок на земельный участок, на котором расположено такое имущество. По сложившимся обычаям регистрационной деятельности переход прав на подобного рода объекты фиксируется в ЕГРП по данным технического и кадастрового учета земельного участка (первый подраздел), сведениям о правообладателе земельного участка (второй подраздел), ограничениям (обременениям) прав на земельный участок (третий подраздел). Отсюда можно сделать вывод, что собственно само недвижимое имущество применительно к нормам градостроительного законодательства суть объект капитального строительства, связь которого с земельным участком предполагает его назначение и целевое использование в гражданском обороте, а также правовой режим (совокупность действий, которые могут быть совершены с недвижимостью).
Думается, что такая позиция соответствует традициям римского частного права, в котором недвижимое имущество следовало судьбе земельного участка, на котором оно было расположено. Кроме того, эти положения были рецепиированы в законодательстве некоторых зарубежных государств, опыт которых мог бы быть использован российским законодателем при конструировании положений гражданского законодательства о недвижимом имуществе.