Досвід розроблення бюджетів за методом ОБСП у країнах Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР), у скандинавських країнах, ФРН, Великій Британії та Австралії зокрема, заслуговує на увагу і свідчить про необхідність його глибокого вивчення з метою застосування позитивних елементів у фінансовій практиці України.
Середньострокові та багаторічні бюджети. ОБСП дає чітке уявлення про вартість проведення поточної державної політики, служить механізмом, що дає змогу контролювати запровадження нових її заходів, а також відстежувати виконання бюджету за межами одного року. Вона забезпечує транспарентну підзвітність виконавчої влади і створює необхідну базу для складання детальнішого бюджету, орієнтованого на досягнення певних результатів.
ОБСП властиві такі ключові характеристики:
• оголошення цілей бюджетної та податкової політики;
• проведення комплексу макроекономічних і бюджетно-фіскальних прогнозів на середньострокову перспективу;
• оцінка видатків бюджетних міністерств і відомств на строк від двох до чотирьох років після закінчення поточного бюджетного року;
• офіційні оцінки на перспективу або за поточний рік, що служить основою для узгодження бюджету на наступний рік;
• бюджетні асигнування міністерствам і відомствам стають об'єктами жорстких бюджетних обмежень.
Процес підготовки оцінок на перспективу в кілька років дає значні переваги фінансованим із бюджету відомствам, бо забезпечує вищий ступінь завбачення та підвищує визначеність діяльності на програмному рівні. Загалом ОБСП створює умови для гнучкішого та ефективнішого використання бюджетних ресурсів.
Виходячи з досвіду країн ОЕСР відносно ОБСП, можна зробити такі висновки:
- пріоритети бюджетно-фіскальної політики і відповідні цільові показники необхідно формулювати і відстоювати на вищому рівні державного управління;
- цільові рівні видатків мають перебувати в жорсткій залежності від макроекономічних середньострокових перспектив;
- бюджетні і перспективні оцінки доцільно викладати в номінальному виразі, щоб адміністратори програм мали можливість реагувати на зміни цін;
- бюджетні розрахунки мають спиратися на чітко сформульовані програмні пропозиції з зазначенням усіх відповідних видатків;
- система ОБСП передбачає посилені заходи щодо контролю за політикою видатків та організаційно-правовими механізмами її здійснення.
Оцінюючи ОБСП в цілому, слід зазначити, що даний метод бюджетного прогнозування є оптимальним прозорим інструментом для формулювання, оцінки та реалізації фінансової політики за умови існування реального, систематичного і гласного контролю в бюджетно-фіскальній сфері. ОБСП повинна також спиратися на досконалі організаційні форми управління та сувору бюджетну дисципліну.
Разом із тим середньострокові бюджети нерідко суперечать як потребам річних бюджетів, так і просуванню у напрямі більш віддалених цілей. Подібне завдання вирішує складання багаторічних бюджетів, які виконують також роль сполучної ланки між середньостроковими і річними бюджетними зобов'язаннями. У країнах ОЕСР багаторічні бюджети стали інструментом адміністративно-фінансових реформ, що дало змогу підняти ефективність управління державним сектором, удосконалити бюджетний процес. Ідея багаторічних бюджетів походить із усвідомленої національними елітами західних країн потреби вирішувати проблеми, пов'язані з довготерміновими наслідками впливу поточних рішень на економіку, фінанси і державний сектор. Адже, скажімо, вплив воєнних Інвестиційних видатків досить часто виявляється тільки через кілька років після того, як вони були закладені в бюджет [13].
У науковому плані практика багаторічних бюджетів поставила питання про розмежування понять планування і прогнозування. Нагадаємо, що під планом, наприклад, в англомовних країнах, розуміють обов'язкове визначення «розподілу ресурсів і обсягів виробництва зверху донизу ієрархічною адміністративною структурою», а під прогнозуванням – «систематичний метод отримання оцінок майбутніх значень економічних показників, що звичайно заснований на аналізі спостережень за їхньою минулою поведінкою». Отже, планування передбачає організаційно централізовану систему визначення показників, а прогнозування має характер передбачення, одержаного науково-аналітичними методами. Не маючи директивного статусу, прогнозування виконує індикативну роль, має значення орієнтовної установки.
Перші багаторічні бюджети були запроваджені в 1960–1970-ті роки ще в період домінування кейнсіанської доктрини активного втручання держави в економіку, що об'єктивно супроводжувалося розширенням державного сектору. У ті роки багаторічні бюджети були плановим інструментом виділення коштів у майбутніх бюджетах під виконання певних програм і проектів. За таких умов багаторічні бюджети самі по собі були рушійною силою нарощування бюджетних видатків, оскільки державні відомства розглядали плани як гарантію майбутнього збільшення фінансових ресурсів. Проте з часом підтримувати постійні темпи розширення державного сектору стало неможливо. Як засіб планування видатків багаторічні бюджети втрачали своє значення, оскільки не могли забезпечити майбутні проекти достатнім фінансуванням. Крім того, нереальні плани створювали очікування, котрі залишалися незадоволеними, а нестабільність економіки була хиткою базою для здійснення фінансової політики на перспективу.
У зв'язку з цим уряди розвинених країн Заходу значною мірою переорієнтували планові засади багаторічних бюджетів у прогнози, а самі бюджети перетворили з засобу розширення видатків у засіб їх обмеження і скорочення. Ознаками такої трансформації стали перехід від складання планів у натуральних одиницях (тоннах, штуках і т. п.) до вартісних прогностичних передбачень, а також, що особливо важливо, обмеження ініціатив, які потребували додаткових видатків. Складання бюджетів було підпорядковане правилу, що наявні ресурси призначені для реалізації існуючих бюджетних пріоритетів, а резерви під виконання нових схем фінансування відсутні.
Отже, сучасні багаторічні бюджети у функції прогнозування відповідають принципу фінансового обмеження (зростання доходів за скорочення видатків), хоч і підпорядковані визначеній урядом певній глобальній меті. Відповідно в організаційно-процесуальному плані складання прогнозів на багаторічну перспективу передане бюджетному відомству.
Практика багаторічних бюджетів особливо розвинена у країнах ОЕСР, із яких розглянемо держави «Великої сімки»: Сполучених Штатів Америки, Великої Британії, Федеративної Республіки Німеччини, Франції, Італії, Канади і Японії.
У США Адміністративно-бюджетне управління (АБУ) при президенті виходячи з базового рівня бюджетних показників готує для щорічного бюджетного послання конгресу прогнози надходжень, видатків і дефіциту (профіциту), а Бюджетне управління конгресу подає альтернативні прогнози. На їх основі конгрес приймає бюджетну резолюцію з горизонтом на п'ять років. У процесі прогнозування бюджетних призначень беруть участь усі федеральні відомства, розрахунки яких у стандартному форматі зводяться в АБУ. Президент обнародує висновки АБУ щодо загальних принципів наступного і майбутніх бюджетів, а також ліміти, якими мають обмежуватися окремі міністерства, розробляючи відомчі кошториси [16].
У Великій Британії починаючи з 60-х років так званий огляд бюджетних видатків охоплює трирічний період: поточний бюджетний рік і два наступні роки. Показники першого року остаточні, а двох наступних переглядаються урядом. Мета бюджетного огляду полягає в забезпеченні ув'язки бюджетних призначень за кожним роком з середньостроковою фінансовою стратегією уряду. Показники бюджетного огляду не підлягають перевищенню, для чого передбачаються не в постійних цінах, як було до 1980 р., а в поточних ринкових цінах (на касовій основі). Замість автоматичної переоцінки поточних витрат, державні відомства мають узгоджувати зростання цін, а також видатків за конкретними програмами, із затвердженими базовими показниками. Вимоги збільшення видатків розглядаються як офіційні заявки на додаткові фінансові ресурси.
Функціональну і координуючу роботу щодо розроблення бюджетних оглядів і однорічних бюджетів у рамках здійснення фінансово-економічної політики виконує казначейство (міністерство фінансів), оригінальна ієрархічна структура, яка варта того, щоб її описати. Офіційно британське казначейство очолює сам прем'єр-міністр із титулом першого лорда казначейства. Фактично функції міністра зосереджені в канцлера казначейства. До числа вищих керівників належать генеральний казначей, фінансовий секретар, парламентський секретар, п'ять лордів-уповноважених, а також головний секретар казначейства, на якого і покладені обов'язки поточного планування і перспективного прогнозування бюджетних видатків. По завершенні всіх розрахунків нарізно публікуються «Біла книга» і бюджет (з детальними даними про видатки і доходи). Відповідальність за окремі розділи «Білої книги» несуть конкретні галузеві міністерства, що зроблено з метою спонукати відомчу бюрократію звітувати про результати діяльності та плани на майбутнє, проводити моніторинг й оцінку досягнень.
У Німеччині підготовка річного бюджету регламентується щорічним, затвердженим бундестагом, середньостроковим фінансовим планом на п'ять років. Перший рік – це поточний бюджетний рік, другий – рік, на який формується черговий бюджет, наступні три роки – це і є плановий період оптимального у часі прогнозованого бюджетного поля. Техніка фінансового планування у часі має «ковзний» характер. Фінансовий план складається щороку заново, і при цьому період планування зміщується на один рік уперед. Це дає можливість більш гнучко реагувати на зміни кон'юнктури економічного і соціального розвитку. У процесі фінансового планування на перші два планові роки складається загальноекономічний прогноз з урахуванням очікуваних змін економічної кон'юнктури. Показники трьох останніх років плануються без урахування таких змін. Під час прогнозування потреби в грошових коштах на останні три роки планового періоду в розрахунки включається поправка на зростання цін і підвищення процентів. Фінансовий план і відповідний йому федеральний бюджет розробляються з урахуванням побажань земель і общин, інтереси яких виражає Рада з фінансового планування, в якій представлені всі рівні державного управління. Фінансовий план і бюджет розробляються за принципом «зверху вниз». Оцінки доходів федерального бюджету, його сальдо, а також видатків за 40 укрупненими статтями визначені в середньостроковій перспективі на підставі макроекономічних та макрофінансових прогнозів і кон'юнктурних припущень. Але для поточної роботи фінансові органи мають всю аналітично-статистичну базу з майже 8000 позицій видатків і 1500 позицій доходів бюджету.