національно-демократичної прозахідної опозиції у разі перемоги В. Януковича.
Позиції зазначених учасників політичного процесу мали вирішальне значення як для результатів самих виборів, так і для долі пропонованих конституційних змін.
У зв’язку з масовими фальсифікаціями в другому турі президентських виборів політичне становище в країні різко загострилося. У той час майже всі повноваження щодо нормалізації політичної ситуації в країні перебрала на себе Верховна Рада України. 8 грудня 2004 року Верховною Радою був прийнятий Закон України № 2222-IV«Про внесення змін до Конституції України». За нього проголосували 402 народних обранця. Але зважаючи на те, що реформа була прийнята поспіхом і, що найголовніше, вона була прийнята не як дієвий спосіб покращення життя громадян України, а як політичний компроміс, між провладними силами, Соціалістичною партією України і «помаранчевими» силами, реформа мала дуже багато недопрацьовок (про які йтиметься далі) і спричинила суперечливі наслідки. Реформа, на мою думку, не лише загострила ті проблеми, які були раніше, а й викликала нові. Законопроект голосувався у пакеті: з однієї сторони соціалісти зобов’язувалися проголосувати за проведення третього туру президентських виборів, а помаранчеві сили, в свою чергу, підтримати зміни до Конституції України. Проголосований закон одразу в сесійній залі підписав президент, що також є показовою позицією тогочасної влади. Ці зміни стосувалися, насамперед, переходу до такої форми державного правління як парламентсько-президентська республіка. Багато змін запроваджувалося стосовно повноважень Президента та Верховної Ради. Але, за домовленістю, в повному обсязі реформа остаточно вступила у дію лише у 2006 році після обрання нового складу парламенту.
Основною метою конституційної реформи її ініціатори визначили перерозподіл повноважень між президентом і парламентом та президентом і урядом в бік розширення кадрових повноважень Верховної Ради України та посилення ролі Кабінету Міністрів України у здійсненні виконавчої влади. Поряд з цим, конституційні зміни мали досягти і низки інших цілей – розширення повноважень Рахункової палати, вирішення проблеми багаторазового застосування Президентом України права вето щодо прийнятих парламентом законів, відмежування діяльності, пов’язаної із статусом народного депутата України, від інших видів діяльності, зокрема – підприємницької, зміцнення фракційної дисципліни та припинення практики міжфракційних переходів, перехід до формування уряду виключно «коаліцією депутатських фракцій у Верховній Раді України, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України» (або фракцією, до складу якої входить більшість народних депутатів) тощо [2].
Що стосується низки інших важливих проблем – удосконалення системи адміністративно-територіального устрою, систем місцевого та регіонального самоврядування, перегляду функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій – то відповідні питання мали б бути врегульовані іншим Законом «Про внесення змін до Конституції України» (реєстр. № 3207-1), який мав бути прийнятий до 1 вересня 2005 року. Але цього так і не сталося.
Підводячи певні підсумки можна зазначити, що в основі реалізації плану конституційної реформи лежали, на жаль, не інтереси держави та українського народу, а прагнення певних сил, що закріпилися на панівних позиціях в українському політикумі, бізнесі, органах влади легалізувати і увіковічнити свій вплив. У цілому можна погодитися з думкою С. Речицького про те, що в проекті конституційної реформи слід вбачати «очевидне бажання влади звузити простір політичної свободи народу, вилучити з політичного життя країни мало не всі стохастичні процеси, збільшити державний вплив на громадянське суспільство, централізовано контролювати практично всі його стратегічні потреби й відправлення» [3]. Отже, метою політреформи було збереження влади, її ж засобом – легалізація
наявних позасистемних важелів управління. Політична реформа увійшла в український політичний арсенал як спосіб розв’язання масштабного конфлікту всередині еліти.
2. Зміст та проблемні наслідки реформи
2.1. Місцеве самоврядування
Політична реформа передбачає суттєві зміни не тільки у співвідношенні трьох гілок влади та зміну форми правління з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську, а й реформування системи місцевого самоврядування. Зрозуміло, що робити такі заходи треба було вкрай обережно і виважено. Але, не зважаючи на певні напрацювання, в цій сфері виникли деякі проблеми. Єдина зміна конституційної норми в цій сфері стосується збільшення до 5 років строку повноважень депутатів сільських, селищних, міських, районних та обласних рад. Як вже згадувалося Закон України про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування так і не був прийнятий. Тому проблеми місцевого самоврядування викликані перш за все незавершеністю конституційної реформи.
Конституція України гарантує громадянам України право об’єднуватися у територіальні громади та у межах цих об’єднань самостійно вирішувати питання місцевого значення. Щоб забезпечити якісний розвиток місцевого самоврядування потрібно на основі змін до конституції створювати дієві закони, які й досі не прийняті. Зокрема, реалізація адміністративно-територіальної реформи та реформи місцевого самоврядування суттєво ускладнювалось нормами Конституції України, які, по-перше, закріпили в якості базової одиниці адміністративно-територіального поділу села, селища та міста, по-друге, визначили кількість та назви адміністративно-територіальних одиниць вищого рівня (областей), по-третє, унеможливили створення обласними і районними радами власних виконавчих органів, наділивши повноваженнями щодо здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць районні та обласні державні адміністрації.
Основною проблемою на шляху реформування системи органів місцевого самоврядування є відсутність якісної нормативно-правової бази. Ця база мала б забезпечувати розвиток місцевого самоврядування: право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення. Другою проблемою, яка потребує вирішення, є відсутність чіткого розподілу функцій та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами місцевої виконавчої влади, що має бути забезпечено відповідним законодавством. Третє: недостатня можливість самостійності у прийнятті рішень органами місцевого самоврядування. Зокрема, що стосується формування місцевих бюджетів та спрямування їх витрат. Четверте: ігнорування інтересів територіальних громад при нормативному врегулюванні питань управління місцевими справами. П’яте: невизнання адміністративно-територіальною одиницею добровільно об’єднаних у сільську громаду жителів кількох сіл. Шосте: відсутність основ виборчої системи місцевого самоврядування. І багато інших питань, які потребують негайного вирішення. Але, на жаль, зважаючи на економічну кризу ці питання відкладаються на невизначений термін.
Такий стан системи територіального устрою та місцевого самоврядування в Україні обумовлює залежність цього інституту від політичних процесів на загальнодержавному рівні, а тому перетворює його на об’єкт маніпулювання з боку як місцевих чиновників, так і представників центральної влади. За таких умов, потребує негайного реагування проблема забезпечення доступу громадськості до влади, а також її впливу на процеси на місцевому рівні, закладення відповідних механізмів взаємодії держави з органами місцевого самоврядування [4].
2.2. Розширення повноважень Верховної Ради, створення парламентської більшості, фракційна дисципліна
Як вже згадувалося вище, метою змін, внесених до Конституції України наприкінці 2004 року, був перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління, а тому, зрозуміло, значно мали розширитися повноваження Верховної Ради України. Це дійсно сталося, аналіз цих змін дає підстави нам це стверджувати. Строк повноважень народних депутатів збільшився до 5 років, а після набуття чинності змінами до Конституції України парламент отримав такі кадрові повноваження:
- висування кандидатури для призначення на посаду Прем'єр-міністра України, призначення Прем’єр-міністра України за поданням Президента України;
- призначення за поданням Президента України Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, звільнення їх з посад;
- призначення за поданням Прем’єр-міністра України всіх членів Кабінету Міністрів (крім, відповідно, Міністрів оборони та закордонних справ), Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звільнення відповідних осіб з посад;
- призначення на посаду та звільнення з посади за поданням Президента України Голови Служби безпеки України;
- надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України, висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади;