Сложная природа управленческих отношений в подавляющем большинстве случаев требует наличия нескольких юридических фактов для порождения юридических последствий. Совокупность юридических фактов, необходимых и достаточных для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений, получила название юридического состава. Так, для привлечения лица к административной ответственности необходимо установить в его деянии признаки состава административного правонарушения, который включает такие элементы, как объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону административного правонарушения. Отсутствие хотя бы одного из элементов юридического состава административного правонарушения влечет за собой отсутствие фактического основания для привлечения лица к административной ответственности.
Важное значение имеет видовая классификация административно-правовых отношений, что обусловлено качественным многообразием управленческих отношений, опосредуемых нормами административного права. Классификация административно-правовых отношений позволит глубже проникнуть в их сущность, уяснить действие механизма административного регулирования. В этой связи многофакторный подход позволит разрешить эти задачи.
В зависимости от направленности различают внешневластные и внутриорганизационные административно-правовые отношения. Внешневластные отношения направлены на реализацию тех задач, для разрешения которых создан субъект государственного управления, то есть связаны с реализацией внешневластных полномочий органов исполнительной власти. Например, отношения по поводу привлечения к административной ответственности, которые возникают между органами внутренних дел и лицом, совершившим административное правонарушение.
Внутриорганизационные административно-правовые отношения возникают в процессе реализации внутренних задач государственного управления. Примером может служить назначение дисциплинарного взыскания государственному служащему в связи с совершением дисциплинарного проступка.
Деление административно-правовых отношений на внешневластные и Внутриорганизационные имеет целью не противопоставить их, а показать определенные особенности, которые должны быть учтены в процессе их регламентации и реализации.
По своему содержанию административно-правовые отношения подразделяются на материальные и процессуальные. Материальные административно-правовые отношения являются результатом реализации материальных норм административного права, то есть тех норм, которые регулируют управленческие отношения по существу. Например, принятие решения о выдаче лицензии на приобретение огнестрельного оружия. Административно-процессуальные отношения регламентируются административно-процессуальными нормами и определяют порядок (процедуру) реализации материальных норм административного права. Так, порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях определяется ст. 29.7 КоАП РФ.
С учетом функций административно-правовых норм различают регулятивные и охранительные административно-правовые отношения. Регулятивные административно-правовые отношения представляют собой результат воздействия норм административного права на позитивные управленческие отношения. Охранительные административно-правовые отношения возникают в силу возникновения конфликтов в сфере государственного управления. Совершенно очевидно, что подавляющее большинство административных отношений — это регулятивные отношения. Только в тех случаях, когда положительным управленческим отношениям причиняется вред, в действие вступают охранительные нормы административного права, что предопределяется необходимостью защиты позитивных управленческих отношений.
Выделяются вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения с учетом характера взаимодействия их участников. Классификация по данному основанию имеет особую значимость, так как здесь наиболее отчетливо проявляется сущность государственного управления, характер связей между его субъектами.
По своей природе управление вообще и государственное управление в частности основываются на субординационных связях между их участниками. «Вертикальные административно-правовые отношения непосредственно характеризуют суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления, а также внешней направленности механизма реализации исполнительной власти»[1]. Вертикальные административно-правовые отношения являются результатом одностороннего волеизъявления уполномоченных субъектов государственного управления. Для возникновения вертикальных административно-правовых отношений не является обязательным согласие подвластных субъектов.
Горизонтальные административно-правовые отношения возникают между субъектами административного права, которые не находятся в отношениях власти-подчинения. Такие отношения возникают как между коллективными субъектами, так и физическими лицами. В настоящее время наметилась устойчивая тенденция расширения горизонтальных административно-правовых отношений, что является результатом расширения области применения диспозитивного метода административно-правового регулирования при возникновении управленческих отношений, а также возрастанием роли административных договоров в сфере государственного управления. Вместе с тем было бы ошибкой утверждать, что горизонтальные отношения в перспективе вытеснят вертикальные отношения. Речь может идти лишь о незначительном изменении баланса при безусловном доминировании вертикальных отношений. Следует обратить внимание, что горизонтальные отношения — это, как правило, позитивные управленческие отношения. В случае возникновения конфликта между его участниками или угрозы его возникновения они перерастают в вертикальные, что связано с необходимостью защиты прав, свобод и законных интересов его участников.
Тесно взаимосвязано с вышесказанным основание классификации деление административно-правовых отношений на субординационные и координационные. Субординационные отношения основываются на юридическом неравенстве статусов участников управленческих отношений. Властвующие субъекты отдают распоряжения (приказы), обязательные для подвластных субъектов. В случае невыполнения или ненадлежащего выполнения этих управленческих команд наступают негативные последствия для подвластных субъектов. Субординационные отношения возникают при необходимости согласования воль и действий отдельных субъектов государственного управления. Обязанность по координации действий, как правило, исполняют органы исполнительной власти общей и межотраслевой компетенции.
По характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения, различают административно-правовые отношения, порождаемые правомерными и неправомерными действиями, событиями. В подавляющем случае административно-правовые отношения являются результатом действия правомерных фактов, которые предусматриваются нормами административного права и выступают итогом реализации регулятивной функции административного права. Вместе с тем имеют место и нарушения правовых предписаний, изложенных в административно-правовых нормах. Тогда в основе возникновения административно-правовых отношений выступают неправомерные (противоправные) факты.
Административно-правовые отношения могут возникать вопреки воле их участников, что обусловливается возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Существенное значение для действенного функционирования механизма административно-правового регулирования имеет способ защиты отношений. С учетом способа защиты административно-правовых отношений от противоправных посягательств выделяют отношения, охраняемые в судебном и во внесудебном (административном) порядке. Выбор способа охраны административно-правовых отношений предопределяется действующим законодательством и волей субъектов, чьи права нарушены, а свободы ограничены в рамках конкретных отношений.
Механизм административно-правового регулирования в деятельности органов внутренних дел
Органы внутренних дел относятся к числу федеральных органов исполнительной власти, на которых возложен большой объем правоохранительных задач. Деятельность органов внутренних дел направлена на решение следующих задач: разработку и принятие мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защиту объектов независимо от форм собственности, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности; организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявление, раскрытие и расследование преступлений и др.
Для выполнения возложенных задач органы внутренних дел и их структурные подразделения в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты, которые содержат административно-правовые нормы и регулируют различные управленческие отношения.
Эти отношения, в подавляющем числе случаев, направлены на решение внешних задач в области деятельности органов внутренних дел. Решение правоохранительных задач сопряжено с ограничением прав, свобод и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, общественных объединений. Органы внутренних дел наделены широким кругом субъективных прав и юридических обязанностей, которые закреплены в ст. 11—12 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции». В этой связи к деятельности органов внутренних дел предъявляются повышенные требования с позиции законности. Разрешение проблемы обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел обусловлено качественной неоднородностью отношений, участниками которых они выступают, а также неразвитостью административных процедур, в рамках которых осуществляется деятельность рассматриваемых субъектов.