Таким образом, анализ деятельности органов предварительного следствия, результаты ранее проведенных экспериментов, в том числе и опыт Казахстана, позволяют выделить следующие позитивные и негативные моменты, которые могут возникнуть в ходе создания в России единого следственного аппарата.
К позитивным моментам можно отнести:
- наличие независимой федеральной структуры, способной обеспечивать проведение единой уголовной политики на территории всей Российской Федерации;
- исключение вмешательства в процессуальную деятельность не уполномоченных на то законом лиц;
- укрепление законности в деятельности правоохранительных органов, в том числе органов предварительного следствия.
Негативными обстоятельствами принятия одномоментно такого решения являются:
- снижение концентрации усилий процессуального и оперативного воздействия в решении задач по борьбе с наиболее опасным преступлениями, и в первую очередь, экономической и организационной направленности, коррупционными проявлениями;
- возможное ухудшение взаимодействия с оперативными службами при реагировании на заявления о совершенных преступлениях, а также оперативного сопровождения хода их раскрытия и расследования;
- сокращение на первоначальном этапе уровня материального, финансового, и кадрового обеспечения следственного аппарата;
- уменьшение возможностей защиты, в том числе физической, следственных работников членов их семей силами всей системы МВД России.
В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации», принятого Государственной Думой 22 февраля 1995 г.[50], правом производства предварительного следствия по уголовным делам, отнесенных уголовно – процессуальным законом к их компетенции, наделены следователи органов Федеральной службы безопасности. В соответствии с п. 2 ч.2 ст. 151 УПК следователи этих органов ведут предварительное следствие по делам о преступлениях, расследование которых отнесено к их ведению, а именно: уголовные дела о большинстве преступлений против основ конституционного строя и безопасности государства (государственная измена, шпионаж диверсия, вооруженный мятеж), о незаконном пересечении границы Российской Федерации, о производстве или распространении оружия массового поражения. Кроме того, им подследственны уголовные дела о государственной измене, шпионаже, разглашении государственной тайны и утраты документов, содержащих государственную тайну. Органы ФСБ в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют оперативно- розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотиков, бандитизма и других преступлений, предварительное следствие и дознание по которым отнесены законом к их ведению, а также по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию групп и сообществ, отдельных лиц и объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации.
Федеральным законом от 17 декабря 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» и Уголовно- Процессуальный кодекс РСФСР»[51] следственный аппарат был образован в федеральных органах налоговой полиции. На следователей этих органов возложено проведение предварительного следствия по уголовным делам о производстве, приобретении, хранении, перевозке или сбыте немаркированных товаров и продукции, уклонении физических лиц от уплаты налогов и страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, об изготовлении, сбыте поддельных марок акцизного сбора, специальных марок или знаков соответствия, помимо этого, следователи налоговой полиции производят предварительное следствие и по ряду других преступлений, если их расследование связано с преступлениями, по которым возбуждено уголовное дело, и оно не может быть выделено в отдельное производство.
Осуществление предварительного следствия является основой, главной функцией следователей всех этих ведомств. Следователи не вправе производить оперативно- розыскную деятельность. В случаи необходимости производства оперативно-розыскных мероприятий по расследуемым ими уголовным делам они в соответствии с УПК и Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» обязаны направить отдельное поручение об их проведении руководителям соответствующих органов.
В целях активизации выявления и расследования преступлений, совершенных организованными группами, а так же в сфере экономической деятельности при Следственном комитете МВД России, при МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте были организованы управления (отделы) по расследованию организованной преступной деятельности, в состав которых вошли указанные выше специализированные следственные отделы.
Значительно обновилась нормативно - правовая база, регулировавшая вопросы взаимодействия следствия с подразделениями и службами органов внутренних дел в расследовании и раскрытии преступлений. Предусмотрено так же обязательное участие в реализации оперативных материалов подразделениями по борьбе с организованной преступностью.
Вопросы совершенствования деятельности следственных аппаратов органов внутренних дел были предметом рассмотрения в 1997 г. на коллегии МВД России, выработавшей меры по улучшению организации деятельности, обеспечению взаимодействия следствия со службами милиции и ряд иных решений. Специалисты Следственного комитета участвовали в разработке проекта УПК РФ, который 6 июня 1997 г. был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ В первом чтении.
Указанные и другие практические меры позволили несколько улучшить основные качественные показатели следствия: уменьшился удельный вес уголовных дел, возвращенный для дополнительного расследования, оконченных в срок свыше двух месяцев и прекращенных производством.
Одновременно в указанный период отмечалась тенденция увеличения (на 23, 8 процента) числа граждан, оправданных судами и реабилитированных в ходе предварительного следствия по делам следователей органов внутренних дел (с 1881 в 1994 г. до 2328 обвиняемых в 1997 г.). Не сократилось и количество необоснованно арестованных граждан (соответственно 1191 в 1994г. и 1170 в 1997г. подозреваемых, обвиняемых).
Продолжала ухудшаться и кадровая ситуация. В 1994-1997 гг. из органов внутренних дел ежегодно увольнялось от 4,1 до 4,6 тыс. следователей и еще от 1,4 до 1,8 тыс. переходило в другие службы.
Число следователей с высшим юридическим образованием к 1997 г. сократилось до 43.6 процента (самый низкий показатель за 20 лет).
Наиболее эффективным оказался третий этап реформирования органов предварительного следствия (с 1998 г. по настоящее время), в течение которого приняты и продолжают осуществляться наиболее кардинальные меры, которые способны существенно приблизить следственный аппарат МВД России к концептуальной модели централизованного федерального следственного органа.
23 ноября 1998 г. Президентом РФ был издан Указ № 1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренний дел российской Федерации», направленный на укрепление правовой основы развития следственного аппарата органов внутренний дел и реализацию Концепции судебной реформы в Российской Федерации и Концепции развития органов внутренний дел и внутренних войск МВД России (на период до 2005 г.). Указ впервые установил нормативно-правовой статус органов предварительного следствия в системе МВД России во главе со Следственным комитетом.
Были приняты так же меры по повышению уровня оплаты труда следственных работников и закреплению их штатной численности. Постановлением Правительства РФ от 5 февраля 1999г. № 126 «О численности органов предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации и оплате труда их сотрудников» министру внутренних дел представлено право устанавливать надбавку в размере до 50 процентов должностного оклада за службу в органах предварительного следствия, а их штатная численность, согласно этому постановлению может быть изменена только Правительством РФ.
В исполнении указа Президента России № 1422 от 23 ноября 1998 г. министерством внутренних дел РФ издан ряд ведомственных нормативно-правовых актов, согласно которым в течение 1999-2000 гг. осуществлены значительные организационно - штатные мероприятия, направленные на совершенствование деятельности органов предварительного следствия, повышение их статуса и роли руководителей как на уровне МВД, ГУВД, УВД субъектов российской Федерации, УВД на транспорте и режимных объектов, так и в звене горрайлинорганов внутренних дел.
В целях укрепления процессуальной независимости и предупреждения незаконного вмешательства в их деятельность при расследовании преступлений, совершенных организованными преступными группами с участием или при прямом попустительстве должностных лиц, а так же фактов коррупционных проявлений со стороны последних, МВД России были созданы десять непосредственно подчиненных следственному комитету региональных следственных отделов по расследованию организованной преступной деятельности. Постановлением Правительства РФ от 6 октября 1999 г. №1132 для этого дополнительно выделено 170 единиц штатной численности. Несколько ранее в этих же целях было создано Региональное управление по расследованию преступной деятельности на Северном Кавказе, расположенном в городе Нальчике Кабардино-Балкарской Республики. В развитие положений Указа Президента РФ № 849 от 13 мая 2000 г., согласно которому в Российской Федерации образованы семь федеральных округов, приказом МВД России на базе указанных подразделений по федеральным округам были созданы семь следственных управлений, непосредственно подчиненных Следственному комитету.