Однако в рамках настоящего исследования недостаточно определить правовые, социальные, политические аспекты, вкладываемые в понятия детской беспризорности и безнадзорности. На наш взгляд, рассматривая происхождение этого явления, необходимо также раскрыть его сущность в историческом аспекте.
Следует отметить, что детская беспризорность и безнадзорность как явление берет свое начало со времени образования семьи как ячейки общества. В дохристианской Руси в родовой общине славян существовала традиция заботиться о сиротах «всем миром»[31]. С принятием христианства связывают начало государственной политики заботы о детях. Статья 99 Русской Правды вменяла в обязанности опекунам "печаловаться" о сиротах. Термин "печаловаться" означал заботу по воспитанию сирот, покровительство тем, кто "не дюже ся будут (т.е. не смогут – прим. авт.) сами собою печаловаться"[32].
Собственно государственная политика призрения детей-сирот начинается, по мнению исследователей, со времен царствования Ивана Грозного, когда появились первые сиротские дома, которыми ведал Патриарший приказ. В XVI в. Стоглавым собором каждой церкви было определено открывать училище "для наставления детей грамоте", а для "сирых и немощных" создавать при церкви богадельни[33].
Дальнейшее развитие государственная система призрения получила при Петре I, который поощрял открытие приютов, куда принимали незаконнорожденных с соблюдением анонимности происхождения. Один из первых в России крупных сиротских государственных домов был построен в 1706 г. новгородским митрополитом Ионой при Холмово-Успенском монастыре[34]. "Сиротским монастырям" было приказано обучать детей грамоте, а также создавать школы, где учить сирот арифметике и геометрии. В июне 1718 г. Петр 1 издает указ, по которому было велено "малолетних и нищих ребят, бив батоги, посылать на суконный двор и к прочим мануфактурам". Поскольку богадельни и госпитали были переполнены, то царским распоряжением сирот отдавали на воспитание в семьи, а мальчиков 10 лет и старше - в матросы[35].
Дальнейшее развитие система призрения получила при Екатерине II. Под патронажем императрицы существовали "воспитательные дома" и приюты, главное назначение которых состояло в том, чтобы на время укрыть ребенка от беды, а затем определить "в семью благонравного поведения"[36].
В XIX в. число детей в воспитательных домах быстро росло, а условия жизни ухудшались. Чрезвычайная скученность, недостаточное питание, отсутствие ухода и медицинской помощи приводили к чрезвычайно высокой детской смертности. Так, при Александре I смертность в воспитательных домах доходила до 75 %[37].
Православная церковь не могла оставаться в стороне от решения проблемы беспризорности. Были созданы монастыри, где находили приют обездоленные дети. В отличие от западной церкви, которая видела свою основную благотворительную задачу в том, чтобы призреть сирот, т.е. дать им приют и пропитание, русская церковь взяла на себя выполнение важнейших функций: воспитания, обучения, лечения, призрения детей, оставшихся без родителей. К XIX в. почти все крупные монастыри имели при себе богадельни и детские приюты.
Во второй половине XIX в. в развитии образования происходят существенные перемены. В педагогике активно начинают развиваться гуманистическое, духовное и нравственное направления. Педагогическая общественность обращается к вопросам самосовершенствования личности, свободного воспитания, реформирования образования[38]. В эту эпоху судебных реформ в России сформировались основные направления деятельности государства и общества по предупреждению правонарушений несовершеннолетних. Государство направляло свои усилия преимущественно на развитие правовых основ превентивной политики, практические шаги осуществляли общественные силы[39]. Развивалось законодательство, были учреждены суды для несовершеннолетних; исправительные заведения для подследственных и подсудимых. Эти заведения находились в тесной связи с судами[40]. В такие приюты несовершеннолетние помещались по решению судов для несовершеннолетних. Несовершеннолетние, вышедшие из мест заключения, жили, работали, иногда проводили в этих приютах по нескольку лет. Внутренний распорядок жизни, система воспитания были аналогичны существовавшим в исправительных заведениях. К 1917 г. на территории России располагалось 538 детских приютов, где воспитывались 29650 детей [41].
Всплеск роста числа беспризорных изошел во время Первой мировой и Гражданской войны. В 1921 г. их насчитывалось 4,5 млн. чел., по другим данным в 1922 г. было 7 млн. беспризорников[42].
В советской России борьба с беспризорностью стала политической задачей. После октябрьской революции 1917 г. система благотворительных учреждений была уничтожена. Заботу о детях-сиротах государство взяло на себя. Для решения проблемы детской беспризорности потребовались значительные усилия со стороны государства и общества в целом. Опыт ликвидации детской беспризорности в Советском Союзе представляет интерес и для настоящего времени, поскольку он помогает понять, как складывались современные подходы к решению проблемы беспризорности и безнадзорности детей и подростков[43].
Осенью 1921 г. при ВЦИК образовалась комиссия по улучшению жизни детей под председательством Дзержинского, которую называли ДЧК - детской чрезвычайной комиссией[44].
Основной формой борьбы с беспризорностью было определение детей и подростков в учреждения интернатного типа. Создавались приемно-распределительные пункты, где дети находились под наблюдением педагогов и врачей до направления в детские учреждения постоянного пребывания (детские дома, детские городки, колонии и коммуны), трудоустройства, либо возвращения родителям или родственникам. В 1917 г. в детских домах воспитывалось 30 тыс. детей, в 1919 г. - 125 тыс. в 1921-1922 гг. - 540 тыс. детей[45].
Попечением о беспризорных занимались различные ведомства и организации (наркомздрав, наркомпрос, НКВД, профсоюзы, комсомол, партийные органы, женотделы и т.д.). Помимо упомянутых организаций учет беспризорников вели органы ГПУ, милиция, уголовный розыск. Основная тяжесть работы приходилась на местные органы народного образования (ОНО), но и там было дублирование. При каждом ОНО были созданы отделы социально-правовой охраны несовершеннолетних (СПОН), в структуру которых входили стол опеки, детский адресный стол, юрисконсультская часть и комиссия по делам несовершеннолетних ("комнес"). Начало 20-х годов явилось периодом быстрого расширения и развития сети таких комиссий; их число в 1925 г. возросло, по сравнению с 1920 г. в 8 раз[46]. Был создан их руководящий орган - Центральная комиссия по делам несовершеннолетних. Помимо них существовали детские социальные инспекции (ДСИ), представлявшие собой нечто среднее между обществом милосердия и полицией нравов.
Наряду с названными учреждениями возникла и система органов, специально предназначенная для рассмотрения дел о правонарушениях, - комиссия по делам несовершеннолетних. Схема борьбы с беспризорностью была простой: ребенок с улицы - детский приемный пункт - детский дом. Такой порядок очень скоро привел к переполнению детдомов, которые государство было уже не в силах содержать. С переводом детских учреждений на местный бюджет в 1923 г. количество детдомов и детей в них стало резко сокращаться. В целом по стране в 1923 г., по сравнению с 1922 г., сеть детдомов сократилась с 6063 до 3971, детей в них - с 540 тыс. до 253 237 человек[47].
В обеспечение исполнения законов об охране детства, в борьбу с беспризорностью и правонарушениями в подростковой среде сразу после своего создания включились органы прокуратуры. Так, циркуляром ВЦИК за подписью М.И. Калинина от 20 июня 1924 г. на прокуратуру возлагалось наблюдение за неуклонным осуществлением местными органами установленного порядка реэвакуации и привлечения к ответственности лиц, виновных в его нарушении. Большую работу проводила прокуратура по обеспечению законности в деятельности детских учреждений для беспризорных, борясь против хищений и бесхозяйственности, жестокого обращения с детьми.
Сложилась и сама система мер в работе с подростками: однократное воспитательное воздействие (беседа, замечание); устройство или возврат в семью; длящийся надзор за поведением подростков; помещение их в закрытые воспитательные учреждения.
Регламентируя вопросы уголовной ответственности несовершеннолетних, уже в Уголовном кодексе 1922 г. были сформулированы некоторые важнейшие положения: отнесение несовершеннолетия обвиняемого к числу смягчающих обстоятельств, возможность широкого применения к подросткам условного осуждения, замены судом уголовного наказания воспитательными мерами, достаточными для достижения цели исправления виновного.
Сама сеть учреждений для исправления и перевоспитания несовершеннолетних правонарушителей развивалась в двух направлениях.
Во-первых, это закрытые учреждения для трудных подростков интернатского типа со строгим педагогическим режимом, обязательной школьной учебой и обучением профессии. К 1925 г. было 258 таких учреждений, где содержалось 16 тыс. воспитанников.
Наряду с закрытыми воспитательными учреждениями создавались трудовые дома в городах и колонии в сельской местности, имевшие воспитательно-карательный характер.
В 1928 г. была поставлена задача ликвидировать в кратчайшие сроки детскую беспризорность. Был составлен оперативный план ликвидации уличной беспризорности. Детей раздавали в крестьянские семьи, кустарям, в колхозы и совхозы. Крестьян и кустарей заинтересовывали брать детей из детдомов, предоставив дополнительный земельный надел на каждого взятого ребенка, освобождаемый от уплаты единого налога на три года. Кроме того, крестьяне пользовались правом бесплатного обучения питомца в школе и получали на него единовременное пособие[48].