Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего — государственное управление и осуществляющие его функции, государственные органы - есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.
Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием на определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное назначение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?
Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства; в этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений(например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющем воздействии. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение — это, в рассматриваемом аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения — законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).
Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г.Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, т.е. государственное содержание; государственное управление осуществляет функция текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению .
Рассмотрим далее вопрос об исполнительной власти как специфической ветви в системе разделения властей и его значение для всестороннего понимания «государственного управления».
Конституция РФ четко выделяет исполнительную власть в системе разделения властей, устанавливает самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10), предусматривает отнесение установления системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти к ведению РФ (п. "г" ст. 71).[2]
Думается, что в Конституции РФ юридически не совсем четко говорится о какой-то единой системе, которой по существу нет на самом деле. Речь, по-видимому, должна вестись о нескольких системах или подсистемах. Причем применительно к органам законодательной власти этот тезис недостаточно применим, если вообще подходит, и следует иметь в виду статус и совокупность, а также взаимоотношения органов законодательной власти РФ и субъектов РФ. Приступая к анализу такого сложного, комплексного и многогранного феномена, как исполнительная власть, обратимся к пониманию этого фундаментального института в коллективном труде.
Выделим некоторые итоговые определения, сформулированные в этом труде.
И. Л. Бачило, например, полагает: "Государственное управление можно характеризовать как целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития" [3](с. 28-29). И далее следует обобщающее определение исполнительной власти:
"Это подсистема, ветвь государственной власти, осуществляющая, исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права'' (с. 29).
В этом определении привлекает выделение по существу конституционно-правового аспекта исполнительной власти - подсистема, ветвь государственной власти (ст. 10, Конституции РФ).
Вместе с тем, некоторые формулировки в приведенном определении требуют дополнительных разъяснений и аргументации. Какое содержание вкладывается, например, в термин "исполнительно-распорядительная деятельность", что такое "методы и средства публичного права"? Далее, реализация государственно-властных полномочий характерна не только для исполнительной власти - она присуща и другим ветвям власти: законодательной, судебной. В целом же, как показывает анализ административно-правовой литературы, возможны различные варианты трактовки и определения категории "исполнительная власть".
Например, свой подход и специфическое понимание характера и содержания исполнительной власти, ее взаимоотношений с другими ветвями власти сформулировали В. М. Манохин, Ю. С. Адушкин, 3. А. Багишаев. Данные авторы высказали следующие соображения относительно характера содержания исполнительной власти.
Само назначение рассматриваемой власти - исполнительная - говорит о том, что ее задача -исполнять предписания представительной власти в лице законов, указов и иных правовых актов.
Но почему предписания только представительной власти? А какую роль играют в этом процессе предписания судебной власти, например, постановления Конституционного Суда РФ? Следует одновременно согласиться с мнением авторов, что кота эти взаимоотношения строятся на основе принципа разделения властей, не должно допускаться возможности поглощения одной власти другой, иначе говоря, всевластия представительных органов в отношении других властей[4].
Авторы высказывают свое понимание особенностей исполнительной власти в плане ее сущности, содержания в сравнении с представительной и судебной властями. Причем, ссылаясь на известное и емкое определение К. Маркса: "Администрация есть организующая деятельность государства", - они делают акцент на организационной стороне деятельности исполнительной власти.
Однако организационное начало присуще также деятельности представительных, законодательных органов. Например, Федеральное Собрание РФ, принимая федеральные законы по сферам и отраслям управления (в экономической, социальной и правоохранительной сферах, в области административно-политической деятельности), активно участвует «организации руководства и управления сферами и отраслями общественной жизни. Государственная Дума непосредственно осуществляет организационные функции по формированию и направлению деятельности исполнительной и судебной власти. Совет Федерации решает организационные по своему характеру вопросы: о назначении выборов Президента РФ; о назначении на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; о назначении на должность и об освобождении от должности Генерального прокурора РФ.
Трудно согласиться с мнением авторов, что хотя целесообразность и является конституционным принципом, но действует она только внутри системы исполнительной власти. Данный вывод весьма спорен, поскольку целесообразность - глобальный принцип организации и деятельности государства, систем и органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти.