Структурировать тематику правового регулирования можно по разным основаниям.
По уровню управленческих отношений правовому регулированию подвергаются: а) отношения между государством (его органами), различными социальными сообществами (социальными группами, коллективами, производственными единицами) и гражданами; б) отношения внутри государства, между его органами и учреждениями по поводу социально-правового статуса органов государственного управления, распределения предметов ведения и властных полномочий, регулирования служебных отношений и др.; в) отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческий процесс.
По ветвям власти правовое регулирование осуществляется на федеральном уровне — на основе норм федерального законодательства, и на региональном — на основе норм законодательства субъектов РФ и нормативных актов органов местного самоуправления.
По отраслям законодательства правовое регулирование обеспечивается нормами материального и процессуального права. Основой являются нормы публичного права, регулирующие отношения, основанные на властных полномочиях одной стороны I подчинении другой. Это нормы международного, конституционного, административного, финансового, налогового, таможенного, уголовного, арбитражного права. Субсидиарно это регулирование обеспечивается нормами некоторых отраслей частного права, например, трудового, предпринимательского, земельного и жилищного.
Конституционное право закрепляет базовые принципы правового регулирования основных сфер общественной жизни — основы общественного и государственного строя, конституционного устройства государства и его политики, экономики, социальных отношений, положения личности в обществе, компетенцию высших органов государственной власти и порядок их формирования, принципы построения системы государственных органов и местного самоуправления, структуру, полномочия и организационные формы их деятельности.
Административное право регулирует отношения в сфере государственного и муниципального управления. Нормы административного права устанавливают систему, порядок и компетенцию государственных органов и должностных лиц исполнительной власти, закрепляют права и обязанности граждан в отношениях с этими органами и должностными лицами, определяют понятие и виды административных правонарушений, устанавливают меры административной ответственности.
Финансовое право регулирует отношения в области денежно-финансовых операций по аккумулированию денежных средств, их обращению в обществе. Это отрасль права, состоящая из норм, с помощью которых регулируются отношения в процессе создания, распределения и использования денежных фондов государства. В состав финансового права входят некоторые его подотрасли — бюджетное, налоговое и банковское право. Бюджетное право регулирует отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственных и местных бюджетов. Налоговое право регулирует отношения по установлению, взиманию и распределению налогов, выплачиваемых юридическими и физическими лицами, привлечению к ответственности неплательщиков налогов. Банковское право регулирует отношения, возникающие по поводу денежных средств, ценных бумаг, драгоценных металлов, информации, содержащей банковскую тайну.
Земельное право регулирует отношения, связанные с ведением земельного кадастра, регулированием выделения и использования земель различных видов (городских земель, сельскохозяйственных угодий, охранных земельных зон), куплю-продажу земельных участков, отношения землевладельцев и пользователей и т.д.
Экологическое право распространяется на отношения, связанные с рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы, работой экологически вредных предприятий, их строительством, привлечением к ответственности нарушителей экологического законодательства.
Уголовное право регулирует отношения, связанные с совершением уголовно-наказуемых деяний — преступлений, в частности, связанных с коррупцией, взяточничеством, предательством государственных интересов.
Международное публичное право действует в сфере межгосударственных отношений, участниками которых являются государства либо их уполномоченные органы. Оно не входит в национальную систему права, тем не менее, ни одно государственное управленческое решение не должно противоречить нормам международного права, содержащихся в уставах, договорах, конвенциях, которые ратифицированы государством.
Приведенный перечень отраслей права свидетельствует о том, что по характеру решаемых задач правовое регулирование в сфере государственного управления преимущественно сосредоточено на:
□ защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе национальных меньшинств, безработных, слабых и обездоленных;
О разработке правовых механизмов реализации государственной внутренней и внешней политики, закрепленной в соответствующих законодательных актах, ежегодных парламентских посланиях Президента страны; государственных доктринах; общефедеральных и региональных целевых программах и приоритетных национальных проектах;
□ правовом закреплении и правовом обеспечении реализации предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, за креплении правового статуса субъектов государственного и муниципального управления с четким а) установлением места каждого из них в целостной системе государственного управления, б) закреплением полномочий каждого органа власти, в) определением организационно-кадровой структуры, форм и процедур их функционирования;
□ установлении правовых основ государственного регулирования хозяйственной деятельности, в частности, государственного стимулирования в предпринимательства, охраны прав собственника, пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.;
□ формировании правовых основ социально-хозяйственной деятельности — налогового, таможенного, финансового, валютного, кредитного, инвестиционного и других видов государственного регулированная;
□ обеспечении прав и обязанностей физических и юридических лиц, осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых.
В правовом регулировавши используются различные методы. Последние определяются как совокупность приемов, средств, способов, с помощью которых государство, его органы и должностные лица, руководствуясь нормами материального и процессуального права, воздействуют на управляемый объект. В государственном управлении выделяют два основных метода правового регулирования: диспозитивный (автономный), характеризуемый взаимной независимостью и равноправием сторон, и императивный (категорический, властный), основанный на подчинении одних участников правоотношения „другим.
Существуют также и другие методы: централизованного и децентрализованного управления; регулятивного, охранительного и специализированного воздействия на общественные отношения; предписывающие — дозволяющие или запрещающие, поощрительные — стимулирующие социально полезное поведение путем поощрений, и рекомендательные — предлагающие субъектам наиболее целесообразные варианты поведения; дефинитивные, оперативные и коллизионные.
В зависимости от источника власти различают:
1) регулирование цент -реализованное, императивное, субординационное, при котором : управление осуществляется органами государственной власти на властно-волевых, принудительных началах. Императивный метод характеризуется созданием отношений власти и подчинения. Примером может служить правовое регулирование государственного управления федеральными органами государственной власти в пределах ст. 71 Конституции Российской Федерации, определяющей предметы исключительного ведения Российской Федерации;
2) регулирование децентрализованное, диспозитивное, координационное, при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу. Здесь правоотношения возникают на основе свободной воли равноправных субъектов общественных отношений.
3) регулирование субсидиарное (вспомогательное) применяется как дополняемое нормами другой отрасли права. Например, отношения между госслужащими и их работодателем — государством регулируются нормами административного законодательства. Но есть часть служебных отношений, которые регулируются нормами трудового законодательства, например, вопросы прохождения дипломатической службы за рубежом.
По способам правовое регулирование выступает как: □ позитивное обязывание, предписание — возложение прямой обязанности совершать определенные положительные действия. Такое регулирование занимает доминирующее положение в системе государственного управления. Это метод властного приказа. Тем самым обеспечивается высокая исполнительская дисциплина, иерархическая подчиненность, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих; 3 запрещение — возложение обязанности воздерживаться от совершения действий и поступков определенного рода; а дозволение — предоставление субъектам правовых отношений на собственные активные действия по своему усмотрению. Исторический опыт свидетельствует, что для государственного управления, даже в условиях самой широкой демократии, свободы и гласности, наиболее целесообразным и эффективным является обязывающе-правомочный порядок правового регулирования. В связи с этим важно понимать, что вся система государственного управления строится на принципах власти и долженствования. Свободная воля участников управленческих отношений хотя и играет важную роль, но все-таки уходит на второй план. Там, где речь идет о государственной власти и использовании ее регулирующей силы, все должно быть юридически четко, исчерпывающе прописано и нормативно закреплено. Любые управленческие действия должны совершаться в рамках действующего законодательства, все принятые решения должны своевременно и качественно исполняться. Все субъекты управленческих отношений обязаны действовать строго определенным образом. Здесь принцип «разрешено все, что не запрещено законом» не действует. В государственном управлении «разрешено только то, что разрешено законом и запрещено все то, что им не разрешено». Границы свободных действий существенно ограничены. Доминируют дозволение, запрет, обязывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность.