Надо, однако, отметить, что понятия "отрасль трудовой деятельности" и "отраслевое министерство" не всегда совпадают. Иногда министерству подчиняется ряд отраслей трудовой деятельности. Например, сейчас Министерству экономического развития и торговли подчиняется несколько отраслей промышленности и торговли.
Министерства и ведомства как единые централизованные системы вступают в экономические связи с госбюджетом и создают материальные и финансовые фонды и резервы. Согласно Конституции РФ, министерства и ведомства несут ответственность за состояние и развитие порученных им сфер управления. В пределах своей компетенции издают подзаконные акты на основе и во исполнение законов РФ, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства, организуют и проверяют их исполнение.
Министерства и ведомства сосредоточивают основное внимание на разработке общих и наиболее перспективных проблем подчиненной им отрасли, общеотраслевых правил и норм, определении структурной и кадровой политики. Структура управления отраслью зависит от количества объектов, места и роли отрасли в системе социальной деятельности, размеров и территориального расположения подведомственных структур, степени сложности трудовых и иных связей.
Структура министерства и ведомства включает: руководителя, его заместителей, коллегию, научно-технический совет, отраслевые управления, хозяйственно-технические службы и другие отделы. Основные структурные подразделения министерств и ведомств утверждаются постановлением правительства, а структура хозяйственно-технических служб и отделов — руководством министерств и ведомств. На основе утвержденной структуры определяются штаты аппарата министерств и ведомств. Структура аппарата управления и распределение функций между его подразделениями и работниками устанавливаются так, чтобы была обеспечена выполняемость возложенных на данное министерство или ведомство государственных функций.
Деятельность министерств и ведомств строится на основе сочетания коллегиальности и единоначалия в обсуждении и принятии решений по руководству отраслью. Для этого в структуре министерств и ведомств обычно имеется два совещательных органа — коллегия и научно-технический совет. Коллегиальность позволяет шире использовать знания и опыт многих работников, создает условия для большей объективности в оценке и решении рассматриваемых вопросов. Однако решение вопросов в коллегиальном порядке требует больше времени и сопряжено с одновременным отрывом ряда ответственных лиц от их постоянной работы. К тому же решения коллегиальных органов носят в известном смысле "обезличенный" характер.
В чем особенности регионального государственного управления? Региональное государственное управление — это управление социальной деятельностью на определенной территории — субъекте Федерации. Территорией называется конкретная часть земли, в которую включаются суша, вода, недра и воздушное пространство. Пределы всякой территории очерчиваются границей — линией, отделяющей одну территорию от другой по тем или иным признакам, в данном случае — административным и национальным.
Региональное управление сложилось в результате развития двух взаимосвязанных процессов: 1) территориального разделения труда и формирования территориальных социальных общностей; 2) выделения государственного управления в самостоятельный вид человеческой деятельности.
В чем отличие отраслевого управления от регионального? Объектом отраслевого управления выступают дифференцированные в результате разделения труда социальные системы, которые объединены в единый трудовой комплекс независимо от территориального расположения и специализированы на получении одинаковых результатов труда. Объектом же регионального управления служит сочетание отраслей на определенной территории, тот социально-экономический комплекс, который формируется независимо от состава отраслей и ведомственной подчиненности организаций и учреждений, расположенных на данной территории. Если отраслевое управление нацелено на определенную унификацию отраслевой деятельности, то региональное управление сосредоточивается вокруг специфических возможностей данного субъекта Федерации. Единство отраслевого и регионального управлений проявляется в том, что эффективное управление страной несовместимо как с ведомственностью, так и с региональностью (местничеством). В первом случае недооцениваются территориальные, а во втором — отраслевые, в конечном счете общегосударственные интересы. Поэтому наряду с отраслевыми органами существует система государственного регионального управления, способная обеспечить согласованное развитие трудовых общностей, принадлежащих к различным отраслям, на территории конкретного региона.
Вместе с тем социальная эффективность государственного управления во многом зависит именно от правильного сочетания отраслевого и территориального видов управления. Их не следует противопоставлять друг другу- Напротив, следует всячески совершенствовать механизм их взаимодействия, чтобы они поддерживали и дополняли друг друга.
Ведущим, жизненно важным интересом для России стало недопущение необратимой территориальной дезинтеграции государства. Главным же интересом для каждого региона — блокирование необратимого распада сферы его влияния. Региональное управление должно быть ориентировано на сбалансированность социальных, экономических, природно-ресурсных и иных отношений; обеспечение на этой основе стабильного и согласованного развития всех элементов локализованной сферы, соответствующего потребностям человека, общества и природы. При этом подразумевается, что, кроме общеэкономического, общесоциального и иного общего потенциала, есть мощный внутрирегиональный потенциал, который следует реализовать. И это одна из первейших задач региональной политики, проводимой субъектами Федерации.
Государственная региональная политика призвана обеспечить дееспособность государства в субъектах Федерации. Объект региональной политики — взаимосвязи и отношения внутри региона и между регионами.
Методами региональной политики можно считать разъяснение ее содержания, смысла и практической пользы для всех без исключения сторон, согласительно-договорные процедуры с развернутым закреплением условий, обеспечивающих интересы регионального развития, формирование соответствующей правовой базы.
Только с осознания общественной необходимости региональной политики, с ее разработкой и реализацией появляется возможность для решения общероссийских проблем: здесь и начавшееся хозяйственное обособление регионов; региональная суверенизация и конфронтация в отношениях с общегосударственными структурами; национально-этническое развитие и дополнительное обособление; внутрирегиональные конфликты социального и общественно-политического характера; формирование собственной региональной ресурсной базы социально-экономического развития; экологическая стабильность; условия устойчивого развития регионов, особенно северных территорий; выделение и функционирование регионов со специфическими статусами (свободные экономические зоны, федеральные охраняемые территории, зоны экологического бедствия и т.п.).
6. Взаимодействие федерального центра и регионов
Взаимодействие региональных и центральных органов власти в последние 10 лет определялось в основном стремлением центра к системному реформированию экономики, а регионов — к защите от "негативных" последствий таких реформ. При этом часть регионов пыталась максимально использовать возникающие в процессе реформ возможности для экономического продвижения, другая часть — скорректировать само направление экономического реформирования. Эти взаимодействия проходят в весьма сложной политической обстановке открытой конфронтации примерно равных по потенциальным возможностям ветвей власти, в условиях ослабленное™ институтов национальной государственности, низкого уровня социальной направленности, ограниченной лояльности силовых государственных структур. Особую ' остроту проблеме придает, во-первых, качественное изменение экономических отношений, которые реально находятся в начале длительного этапа становления рынка; во-вторых, обновление федерализма и местного самоуправления — процессов, которые также находятся на начальном этапе не менее длительного развития.
Структуризация власти на федеральном уровне традиционно рассматривалась как производная противоречий между представительной и исполнительной ее ветвями. Региональная политика федеральных властей должна включать такие элементы, как:
• конституционный процесс (правовое определение отношений между субъектами Федерации и центральными структурами, символизирующими Федерацию в целом);
* согласование интересов территорий с различным статусом (национальные республики — края, области, округа) и интересов различных этнических групп. Экономическая составляющая региональной политики рассматривается, скорее, как средство решения реальных проблем — сохранения целостности государства и поддержания межнациональной стабильности.