Логично предположить, что подробности статуса органов местного самоуправления как; юридических лиц должны быть освещены в законодательстве о местном самоуправлении. Между тем, федеральный законодатель вплоть до Закона 2003 г. обходил вопрос об организационно-правовой форме органов местного самоуправления стороной, ограничиваясь констатацией в той или иной форме факта инкорпорации органов местного самоуправления, В ст.41 Закона 2003 г. установлено, что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица, являются учреждениями, создаваемыми для осуществления управленческих функций.
Аналогичный подход к определению организационно-правовой формы органов местного самоуправления содержится и в нормативных правовых актах органов местного самоуправления, принятых в период, когда федеральным законодательством данный вопрос никак не был урегулирован.
Несмотря на то, что организационно-правовая форма органов местного самоуправления (администраций) в большинстве нормативных правовых актов органов местного самоуправления явно не указана, системный анализ указанных норм и нормы п.1 ст.296 ГК РФ показывает, что такое юридическое лицо может иметь только организационно-правовую форму учреждения[26].
Учреждением признаются органы местного самоуправления и судебной практикой[27]. При этом суды выносят такое суждение, в том числе, в принципиальных случаях, когда от определения организационно-правовой формы органа местного самоуправления зависит разрешение дела по существу. Так, в одном случае арбитражный суд признал неправомерным обращение взыскания на имущество органа местного самоуправления, признанного судом учреждением, поскольку в соответствии со ст.120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательством только своими денежными средствами. В другом случае суд при тех же обстоятельствах и на основании той же статьи закона признал правомерным привлечение к субсидиарной ответственности по долгам органа местного самоуправления - учреждения собственника его имущества, то есть соответствующего муниципального образования[28].
Поддерживается точка зрения о том, что органы местного самоуправления при участии в гражданских правоотношениях являются учреждениями, и в доктрине, М.И. Брагинский отмечает, что: "Органы государственной власти и органы местного самоуправления, через которые действуют указанные в гл.5 субъекты[29], обычно представляют собой учреждения и, как таковые, называются юридическими лицами"[30]. В качестве примера автор цитирует п.12 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г., № 329[31], и ссылается на ст.35 Федерального Закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации Законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"[32]. Между тем, ни в одном из указанных нормативных правовых актов вопрос об организационно-правовой форме соответствующих органов власти не рассматривается и не разрешается. Обоснование вывода о том, что организационно-правовой формой органов власти является учреждение, дается профессором М.И. Брагинским в других публикациях, где он указывает: "Наделенные правами юридического лица органы представляют собой, с точки зрения ГК РФ, обычное учреждение - один из видов некоммерческих организаций. Это вытекает из ст.120 части первой ГК РФ, которая предусматривает, что учреждение - это "организация, созданная собственником для осуществления управленческих... функций""[33]. Подобные взгляды на вопрос об организационно-правовой форме органов местного самоуправления выражаются и иными правоведами. Так, О. Санжалов указывает, что "... закрепленное за органами самоуправления имущество, используемое для материального обеспечения функционирования этих органов, находится у них на праве оперативного управления и не входит в состав местной казны. В этом смысле органы местного самоуправления по своему имущественному положению ничем не отличаются от других муниципальных организаций"[34]. Продолжая мысль автора только на один логический шаг, можно прийти к выводу о том, что органы местного самоуправления это обычные учреждения (точно такие же (ничем не отличаются), как и другие муниципальные организации, обладающие правом оперативного управления на имущество - т.е. как учреждения (п.1 ст.296 ГК РФ)).
Органы местного самоуправления являются учреждениями и по мнению других авторов. Так, Л.Ю. Михеева утверждает, что орган местного самоуправления "... может иметь только статус учреждения, финансируемого собственником (ст.120 ГК РФ, ст.9 Закона "О некоммерческих организациях"). Данная форма более, чем другие, соответствует целям и задачам создания органов местного самоуправления, а также имущественной основе их деятельности"[35]. О.В. Берг считает, что "... организационно - правовой формой юридического лица - органа местного самоуправления (как и органа государственной власти) - является учреждение, поскольку цели деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти соответствуют определению одного из видов учреждений как организационно - правовой формы юридического лица: согласно статье 120 ГК Российской Федерации учреждением является юридическое лицо, созданное собственником для осуществления, в частности, управленческих функций некоммерческого характера"[36].
Схожий с вышеизложенными взгляд на особенности организационно-правовой формы органов местного самоуправления высказывается В. Артемовым. Автор, однако, менее категоричен в своих суждениях: "... ни федеральное законодательство, ни уставы муниципальных образований не определяют, в какой организационно-правовой форме юридических лиц они могут существовать... Этот правовой пробел можно заполнить аналогией с нормами гражданского законодательства, регулирующими правовой статус учреждений". Из приведенной цитаты не ясно, по какой именно причине невозможно применение к органам местного самоуправления норм ГК РФ об учреждениях, однако из самой посылки о необходимости применения соответствующих норм по аналогии следует, что автор не считает органы местного самоуправления учреждениями, а считает их чем-то сходным с учреждениями, в силу чего допускает применение соответствующих норм по аналогии. Автор не раскрывает, в чем он видит сходство и различие данных двух видов субъектов. Однако, также как и М.И. Брагинский, ссылается на ст.120 ГК РФ, отмечая, что "... орган муниципальной власти муниципальным образованием для реализации управленческих и иных функций некоммерческого характера"[37].
Существуют также и точки зрения, согласно которым органы местного самоуправления не являются учреждениями. Так, О.Ю. Усков указывает: "... статус этих органов даже формально не соответствует организационно-правовой форме учреждения: они не имеют (и не могут иметь) учредительных документов (ст.52 ГК РФ), неясно также, кто является их учредителем (абз. третий п.2 ст.48, ст.120 ГК РФ)"[38]. Следует отметить, что отрицание автором существования целостного и непротиворечивого регулирования организационно-правовой формы органов местного самоуправления является проявлением его общей концепции, направленной на отрицание гражданской правосубъектности органов местного самоуправления в целом и их инкорпорированности в частности. С другой стороны, авторы, так или иначе признающие возможность инкорпорации органов местного самоуправления, касаясь вопроса об их организационно-правовой форме, практически всегда указывают на то, что такие органы являются учреждениями.
При анализе изложенного внимание на себя обращают следующие моменты. Авторы, рассматривающие вопрос об организационно-правовой форме органов местного самоуправления, в качестве основного признака, по которому их относят к учреждениям или уподобляют им, называют цель создания: для осуществления управленческих функций. Данная посылка, однако, заслуживает серьезного критического рассмотрения в силу следующих причин[39].
Авторы, выдвигающие данный тезис, по сути, осуществляют следующую логическую операцию: более узкое понятие (органы власти как юридические лица) определяется через более широкое понятие (учреждения как юридические лица), поскольку оба эти понятия обладают одним общим признаком (цель создания - осуществление управленческих функций). При этом допускаются неправильное построение силлогизма, основанное на следующих неверных исходных посылках.
1. Необоснованна посылка об обязательном наличии данного признака - специфической цели создания - у органов местного самоуправления. Необходимо констатировать часто допускаемое смешение понятий "орган местного самоуправления" и "местный орган", первое из которых иногда употребляется в широком значении, включающем второе, тогда как второе не подразумевает осуществление управленческих функций.
Рассуждая о типологии властных органов иного уровня - органов государственной власти, - профессор А. Осавелюк указывает, подкрепляя свое мнение, в частности, ссылками на высказывание М.В. Баглая[40], что в литературе допускается необоснованное смешение терминов "орган государственной власти" и "государственный орган". Проводя в рассматриваемой публикации диверсификацию государственных органов, автор приходит к выводу, что все государственные органы следует разделить на органы государственной власти, то есть гражданина или коллектив граждан, профессионально выполняющих государственно-властные полномочия в пределах установленных государством задач и функций, и вспомогательные государственные органы, то есть гражданина или коллектив граждан, профессионально выполняющих консультативные, экспертные, организационные и иные функции, установленные государством для обеспечения деятельности органов государственной власти[41]. Автор проводит также более глубокую классификацию, которая, однако, остается за рамками текущего рассмотрения.